环保社会组织协商功能及其实现
基于政策过程视角的分析
董石桃 刘洋
【摘要】社会组织协商功能包含着意向目标、行动过程和客观效用三大要素。从政策过程视角分析，环保社会组织协商功能的类型可分为意见表达、诉求沟通、关系协调、执行监督四项功能。在 “嘉兴模式” 中，环保社会组织协商通过 “点单式督查” “圆桌会议” 协商实现了意见表达功能；通过 “评审团” 协商、环保联合组织协商实现了诉求沟通功能；通过环保公益活动、环保公益诉讼实现了关系协调功能，通过 “环保市民检查” 实现了执行监督功能。总结分析 “嘉兴模式”，可以发现社会组织协商功能实现的三大影响因素： 即公民参与意识、社会组织自身结构以及政府的资源禀赋支持。
【关键词】环保社会组织协商；协商功能；政策过程；嘉兴模式
近年来，我国社会组织步入一个高质量发展的阶段，截至2018年，我国共有社会组织81万多个，其中在民政部登记的社会组织数量有2306个；社会团体37万多个，民办非企业单位42万多个，基金会6341个。2015年2月，中共中央首次提出了 “社会组织协商” 概念， 强调要 “逐渐探索” 社会组织协商。党的十九大则再次强调，“统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商。” 从“逐渐探索”到 “统筹推进” 表明社会组织协商在实践中日益发挥重要功能。在各类社会组织中，环保社会组织 （ＥＮＧＯ） 在环境治理体系中所扮演的角色越来越受到我国政府的重视。环保社会组织通过与各级环保部门合作或自发在社会上开展了大量以保护环境、维护公众环境权益为目标的环保活动，已成为连接政府、企业与公众之间的桥梁与纽带。以环保社会组织协商为研究对象，对探究社会组织协商功能的内涵和类型、实现路径、实现逻辑等问题具有重要价值。本文试图从政策过程视角出发，通过对环保 “嘉兴模式” 的案例分析，试图对上述问题进行探究。
一、社会组织协商功能的内涵与类型：基于政策过程视角的分析
（一） 社会组织协商功能的内涵分析
学术界对 “社会组织协商” 概念的界定还存在一定的分歧。康晓强认为 “社会组织协商” 是社会组织成员就内部事务问题，社会组织之间就利益相关问题，以及社会组织与国家政权机关等就经济社 会发展的重大问题和人民群众关心的直接利益问题， 基于平等、理性、包容、公开等原则理性协商、充分讨论以达成一定共识。谷玉辉认为上述界定基本合理，但在范围上还包括社会组织与企业之间的协商。杨卫敏认为 “社会组织协商” 在广义上属于基层协商的范畴，综合起来可划分为四种类型：社会组织与政府的协商、社会组织与企业的协商、社会组织与社会组织的协商、社会组织内部的协商。谈火生、于晓虹对社会组织协商的内涵进行了拓展研究：（1) 认为社会组织内部协商不仅包含内部事务协商，还包括公共议题的协商。(2) 社会组织协商的发起主体应限定为社会组织。(3) 社会组织协商不附属于、也不局限于基层协商，而是和政党协商、政府协商、政协协商、人大协商、人 民团体协商、基层协商并立的一个独立的协商渠道。
我们认为，谈火生、于晓虹的分析较为深入合理， 但其提出的第 (1) 和 (2) 点值得商榷：首先，“利益相关” 包含直接和间接利益相关，价值问题、公共利益问题属于间接利益相关， 仍然是广义的利益相关问题。其次，社会组织协商有两种模式：一是作为发起方或组织方通过搭建协商对话平台吸纳社会其他主体；二是作为行动主体直接参与基层协商民主实践， 只要社会组织参与并发挥了重要作用，这部分协商活动，仍然属于社会组织协商。综合已有研究成果，我们认为可以将 “社会组织协商” 界定为社会组织在党的领导和政府依法管理的前提下，就公共利益相关问题或人民群众关心的直接利益问题，发起、组织或参与的协商民主活动。
在对 “社会组织协商” 内涵进行辨析的基础上，我们可以对 “社会组织协商功能” 的内涵进行分析。帕森斯认为相互关联的功能构成功能系统，功能系统包括适应（Ａ）、目标达到（Ｇ）、整合（Ｉ）、模式维持（Ｌ），行动系统都面临着同样的 ＡＧＩＬ 功能。相比帕森斯， 默顿更强调功能的客观属性，认为 “功能” 这一概念 “包括使用、效用、目的、意向、目标、后果”。国内学者既强调功能的主观能动性，也强调功能的客观效用。赵岐山认为功能内涵核心是 “功”， 它是 “成效和表现成效的事情，技术和技术修养”。李秀林认为，功能是指 “事物内部固有的效能。”综合已有研究成果， 我们可以将 “社会组织协商功能” 界定为社会组织在党的领导和政府依法管理的前提下，就公共利益相关问题或人民群众关心的直接利益问题，发起、组织或参与的协商民主活动的意向目标、行动过程和由此产生的客观效用。
依据社会组织协商功能的内涵分析，我们可以发现， 我国社会组织协商功能具有如下基本特性：（1）社会组织协商功能发挥的基本前提是坚持中国共产党的领导和遵循政府的依法管理。社会组织协商必须在政治、经济和社会整体制度框架下获得维持其功能实现的基本资源。（2）社会组织协商功能的意向目标是就公共利益相关问题或人民群众关心的直接利益问题展开协商，从而提升政府公共政策的合法性和有效性。（3）社会组织协商功能的实现必须依赖公众通过协商取得共识的基础上付诸相应的行动，但基于协商共识的行动并不是 “搭便车” 式的集体行动，而是公共利益至上和 “他者” 在场的公共行动。（4）社会组织协商功能的最终成果体现为对公共事务治理的客观效用。这种客观效用需要在公众参与公共政策的议程设定、政策规划、政策执行和政策评估中予以具体衡量。
（二） 社会组织协商功能类型和实现方式：基于政策过程视角的分析
从政策过程视角出发，以社会利益诉求的偏好转变协调为核心，按照政策问题、政策议程、政策形成和政策执行的过程维度，我们可以将社会组织协商功能分为意见表达功能、诉求沟通功能、关系协调功能和执行监督功能四种 （见表１），这些功能的具体内涵和实现方式如下：
社会组织协商的功能类型与实现方式（表1）
１．社会组织协商的意见表达功能。
社会组织协商的意见表达功能是通过意见整合方式实现的，即社会组织将具有内在联系的个体性 意见综合起来，通过协商的方式，使无序的公众诉求表达转变为有序的状态，并最终形成公共诉求， 进行政策问题建构。该功能的基础在于： 一是相比于政府和公众个体， 社会组织具有第三方和公益 性，在与基层公众的沟通过程中易于获得公众的理解和支持。二是社会组织具有专业化的组织能力。相比于公众个体无序的利益表达，社会组织依靠自身的组织资源可以将具有相同诉求的公众集合在一 起。三是社会组织自身具有完善的组织结构，针对不同的诉求都会有相应的工作部门进行对接，为有 效整合个体诉求提供了人员支持。
２．社会组织协商的诉求沟通功能。
社会组织协商的诉求沟通功能是通过诉求传导实现的， 即社会组织在整合社会个体意见诉求之后，将社会成员的公共利益诉求传递给政府或相关部门，从而对政策议程设置产生影响。社会组织协 商的诉求传导功能的基础在于：一是社会组织来源于群众，服务于群众，在政府和人民群众之间可以 发挥桥梁和纽带作用。二是社会组织协商可通过组织化方式如座谈会、参政议政等协商民主形式将具 体诉求信息传递给决策部门。三是社会组织传递社会诉求，不仅可以凝聚力量、增进共识，还推动科 学民主决策的实现。
３．社会组织协商的关系协调功能。
社会组织协商的关系协调功能是通过不同主体的行动和关系协调实现的，即社会组织通过理念和 制度化手段对社会组织和公众、社会组织和政府以及社会组织之间的关系进行协调，从而对政策形成 过程的利益主体间关系形成影响。第一，社会组织对公众加以引导和调整，以期实现公众行为的合理化、合法化和理性化。社会组织协商一方面可以通过外在的制度引导公众在参与公共活动中的行为；另一方面可以通过内在理念的引导转变公众参与的态度和偏好。第二，社会组织与政府之间的互动协 调功能，即社会组织在政策形成过程中和政府关系进行多样化的互动和协调。第三，社会组织间的互 动协调功能，即在政策形成过程中，对社会组织间关系进行协调。
４．社会组织协商的执行监督功能。
社会组织协商的执行监督功能主要通过社会组织对政策执行的监督和矫正来实现的。协商与监督 都是协商民主的重要组成部分。社会组织涵盖了改革开放以来的新兴产业、行业和新社会阶层和利益 群体，将这股新兴力量融入社会监督过程中，将有利于形成社会监督合力，建构和夯实自下而上的民主监督体系。社会组织利用自身相对独立性、调动社会资源的灵活性、活动领域的专业性、集体行动的组织性，以及监督成本低、监督形式多样、监督覆盖面广等优势， 可以有效地监督公共政策执行。同时，社会组织可以整合社会监督力量，增强自身政治影响力和社会公信力，承担起决策执行监督的责任。
二、环保社会组织协商功能的实现过程：以 “嘉兴模式” 为例
“嘉兴模式”，即嘉兴市环保社会组织参与环境保护过程中形成的 “一会三团一中心” 机制：一会即嘉兴市环保联合会；三团指市民环保检查团、专家服务团、生态文明宣讲团；一中心则是环境权益 维护中心。在该模式内，环保社会组织为地方政府的环境决策提供支持，为公众参与环境治理的渠道与机制提供了成功的示范。2016年，“嘉兴模式” 被写进了联合国环境规划署发布的《绿水青山就是金山银山：中国生态文明战略与行动》，“嘉兴模式” 首创后， 已经在浙江11 个地市推广。本文将以 “嘉兴模式” 为例，试图描述环保社会组织协商功能实现的基本过程。
（一） 环保社会组织协商意见表达功能的实现
１．“点单式督查” 协商推动意见的表达。
意见的表达是社会组织协商功能实现的起点， “嘉兴模式” 创造的实践方式是p “点单式督查”。“点单式督查” 是社会组织邀请利益相关的公众代表同政府环境部门共同抽查企业的环境保护措施与污染排放情况，根据检查出的问题同企业进行面对面的协商和质询，并提出相应的整改意见。点单式督查的程序如下：（１） 准备阶段：嘉兴市环保联合会邀请社会公众和利益相关群体参与点单式督查工作；（２） 前期培训：嘉兴市环保联合会和环保局工作人员负责向邀请的公众代表和媒体记者开展 《企业事业单位环境信息公开办法》培训，使利益相关公众能够清楚督查的内容和方法，明确督查活动的目的；（３） 协商选择督查企业：督查企业由环联邀请的社会公众，经过民主讨论从全市公布的重点排污单位名单中抽取；（４） 现场督查：被邀请的公众与环保局工作人员共同学习被督查企业信息，详细了解企业的产污途径和污染物种类；（５） 企业回应： 企业负责人需对现场发现的问题进行直接回复，向督查公众和环保部门表态，并提出环保整改方案。以2015年嘉兴市开展的协商选择督查企业为例，嘉兴市南湖区环保检查局同嘉兴市环保联合会的６名特约监督员从106家重点排污单位中协商选择两家企业。首先，特约监督员对抽查企业的选择名单发表了自己的意见，意见的关注点聚焦为固体废弃 物、废水和废气三类。随后代表们在这三类污染物中进行投票，选择了固体废弃物和废水两类。其次，6位监督员在产生固体废弃物和废水的 50多家企业中再次进行协商选择，最后选定了两家企业。
２．“圆桌会议” 协商推动意见的协调整合。
对于分散的意见如何协调整合呢？嘉兴的方式是 “圆桌会议”。嘉兴市环保联合会以圆桌会议的形式邀请利益相关者进行面对面的沟通协商，就环境项目的污染控制、环境宣传教育和环境政策制定 形成共识。“圆桌会议” 的基本原则有四点：民主、平等、对话和协商，主要的应用领域是污染减排、环境教育和环保政策制定等。“圆桌会议” 的程序包括：（１） 准备阶段： 环保联合会同社会居民了解公众和社会居民的需求，选定讨论议题，提出初步的环境问题整改方案。（２） 申请阶段：环保联合会向嘉兴市环保局申请召开环保问题圆桌会议，邀请相关部门参会。（３） 会议讨论：首先由嘉兴市环保联合会邀请的代表围绕讨论议题发表观点，针对被邀请公众提出的具体问题，由企业和现场的政府负 责人就能够答复的问题进行当场回应，将不能及时回应的问题进行记录。“圆桌会议” 的最终目标是将利益相关者的诉求进行表达和整合，及时通过与政府部门、企业的面对面协商化解矛盾、寻求有效的问题解决办法。比如2016年3月18日，嘉兴市环保联合会发现附近居民都受到污水直排问题的困扰，根据之前的实地考察和居民访谈信息，环保联合会通过召开 “圆桌会议”，将附近居民对污水治理诉求整合为两大方面意见：一是元一柏庄小区污水管道后期维修计划；二是污染水域治理方案。在此基础上，环保联合会指出了造成运河水质受到污染的直接责任方，并建议启动环境公益诉讼。最后在市五水共治办、经开区和相关企业的协助下解决了该问题。
（二） 环保社会组织协商诉求沟通功能的实现
１．“评审团” 协商开辟了正式的沟通渠道。
2008年，嘉兴市南湖区环保局首次创立南湖区公众评审团，评审团通过集体协商讨论，形成集体评审决议，为环保局做出行政处罚决定提供重要参考。嘉兴市民环保评审团的程序包括有：（１） 陪审员选拔：市民检查团由来自不同社会阶层的公众组成， 环保联合会在每次评审工作中依据审查需要，以自愿申请，公开选拔的方式选择市民评审员，环保联合会对市民评审团成员的个人背景有诸多的限制条件，如学历、年龄、户籍等因素；（２） 前期培训：环保联合会和环保部门工作人员共同指导评审员学习环保法律和政策，提高评审员的专业水平和业务能力；（３） 了解听证项目：环保局工作人员或企业负责人向评审团成员具体介绍听证项目的基本情况；（４） 实体考察听证项目：评审团同环保部门工作人员共同进入评审项目工厂进行考察， 询问相关情况， 掌握评审项目现场的一手信息和资料；（５） 开展评审会议：环联陪审团参加评审会议，陪审团成员在会议中要充分发表个人的观点和意见；（６） 评审投票：环保部门工作人员在评审团投票过程中离席，评审团采取无记名的方式对评审项目投票，当场计票确定和宣布评审结果；（７） 政府决策：环保局在评审会议结束后，接受评审团的评审结果，并在最终决策中加以考虑。截止2014年9 月， 仅嘉兴市南湖区就参与732件环境行政处罚案件，公众评审团共提出80件异议案，南湖区环保局采纳了54件，采纳率达到67.5％。
２．社会网络提供了非正式沟通渠道。
嘉兴市环保联合会由各地环保行政主管部门负责人兼任联合会负责人，下设十二个地区 （专业） 委员会，各区级环保联合会在区环保局的管理下开展工作。嘉兴市环保联合会的非正式渠道主要体现 在以下几点：第一，获得嘉兴市环保局的业务指导和大力支持，具有将社会组织意见传导至政府部门的社会资源优势。第二，嘉兴市环保联合会会长一般由曾在政府部门任职的人士担任，具有一定的政 府联络沟通资源，为环保联合会同政府协商提供一定的非正式渠道。第三，嘉兴市环保联合会成员社会网络资源丰富。环保联合团下属的环保专家服务团的成员中， 有64％ 的成员就职于党政机关和科研院所等单位，具有联系各个行业和领域的优势，能够了解和吸纳社会意见诉求，又能够利用自身的联络资源，沟通社会和政府部门。
（三） 环保社会组织协商关系协调功能的实现
１．“环保主题沙龙” 等活动推动社会组织和公众关系协调功能的实现。
嘉兴市环保联合会经常根据自身组织活动的需要和国家环境政策的变化，选取不同的主题开展沙龙活动，目前已经组织了四次环联沙龙活动， 起到了良好的公众关系协调效果。以2016 年4月的 “我对治水治气有话说” 沙龙活动为例，沙龙活动邀请了政府代表、企业代表和公众代表。在沙龙活动中，通过平等协商和对话，部分代表对废水废气的治理提出了自己的看法：如川原机械有限公司执行董事李某认为，“环保需要勇于创新。要用创新科技方式治水， 用天然方式、环保方式解决水污染问题，避免二次污染。并分享了生物接触氧化在河道治理中的应用。” 普通市民张某认为， “需要在日常生活中，社区朋友间，宣传增强民众的环保意识， 当然最主要要做好自己”。此外，嘉兴市环保联合会还和环保局、教育局合作举办 “优秀环保志愿者” 评选， “优秀生态环境小卫士评选” 等环保活动，扩大公众参与，进一步增强公众的环保意识。
２．“大环保”“联动化” 协商推动社会组织间关系协调功能的实现。
第一，努力实现内部社会组织间的联络协调。2010年前， 嘉兴市环保社会组织包括环保志愿者服务总队、环保联合会、环保市民检查团、环保专家服务团、环境科学学会、环保产业协会、环保市民评审团等多种平台。2010年，为了更好地促进不同环境保护社会组织的协调联动，嘉兴市环保局组织成立嘉兴市环保联合会，将市民环保检查团和环保专家服务团整合起来，实现社会组织间功能的 协调，以专家服务团为支撑，树立 “大服务” 理念， 参加县（市、区） 环保部门组织的区域环境整治调研、污染源企业环保技术指导、建设项目 “三同时” 验收以及突发环境事件的调查活动等。以生态文明宣讲团为依托， 广泛开展环保宣讲活动。以环境维权中心为保障， 维护公众和社会的环境权益。第二， 充分重视和外部社会组织的联络协调。2018 年， 嘉兴市环保联合会正式成为中华环保联合会理事单位。2019年1月12 日， 嘉兴市环保联合会就和中华环保联合会主办了 “2018中华环保社会组织可持续发展年会”，来自全国 ＮＧＯ 研究专家学者、国内环保 ＮＧＯ 代表、媒体和企业行业协会代表、环保志愿者200余人齐聚嘉兴， 共同探讨了为推进环保公众参与、凝聚社会力量，架构好环保社会组织在政府部门与社会公众桥梁纽带作用、促进环保社会组织的可持续发展之路等重大问题。
３．“环保公益诉讼” 推动社会组织与政府关系协调功能的实现。
环保公益诉讼是环保社会组织为了保护生态环境，与相关的利益主体进行协商的一种途径，它不仅可以提升社会组织在协商活动中的影响力，同时也可以降低环保冲突的协调成本，解决长期被搁置的公众诉求。2013年６月５日，浙江省高级人民法院确认了嘉兴市环保联合会可作为当地环境污染公益诉讼案件的起诉主体。2015年，嘉兴市环保联合会首次参加市环保局召开的行政复议听证会。此后嘉兴市环保局分别与市民政局、市检察院出台了《关于鼓励发展群众性环保组织的指导意见》《关于环境保护公益诉讼的若干意见》。以环保公益诉讼为基础，嘉兴推动社会组织和政府协商合作关系不断深入。2019年７月26日，嘉兴市检察院和嘉兴市环保联合会签订环保公益诉讼合作协议。双方协商建立案件线索移送机制、推进诉中办案协作等合作机制，环保联合会发现案件线索，及时移送 检察机关；检察机关通过出具《支持起诉书》、协助调查取证等方式支持环保联合会决定提起的公益诉讼。双方还将加强对环境保护公益诉讼案件的宣传， 营造全民参与环保建设的浓厚氛围。近几年， 嘉兴市环保联合会和政府部门协商合作，推进环境保护取得了较大的成效。如联合嘉兴市检察机关， 以医疗废水排放、“守护海洋” 等公益诉讼专项行动为抓手，在生态环境和资源保护领域立案173件，发出行政公益诉讼诉前检察建议163件，向法院提起诉讼10件。
（四） 环保社会组织协商执行监督功能的实现
环保社会组织协商的民主监督主要包括两大方面：一是监督环保部门是否依法履职到位，二是监督每个污染源是否合法排污。自2007年以来，嘉兴市先后成立了 “市环保志愿者服务总队” “市节能减排志愿者先锋服务队” “市民环保检查团” “环保专家服务团” 等志愿者组织，在志愿者中挑选了20位行业内的专业人士，分别编入“环保特约监察员” 和 “环保特约监督员” 队伍。为防止市民参与环保检查走过场，嘉兴先后出台《嘉兴市环保志愿者服务队工作章程》《嘉兴市民环保检查团组织管理办法》，建立了定期监督、定期例会、定期活动、定期讲评“四定” 制度。“环境特约监察员” 和“环境特约监督员” 既可以开展针对环保部门和排污单位的 “双督察” 活动，也可以 “嘉兴公众环保督察团” 的身份参与环境执法检查、稽查、巡查以及环境信访调处、建设项目验收、“黑名单” 企业“摘帽”、重要生态环保规划评审等活动。
2007年，嘉兴市出台《环保信用不良企业公示管理试行办法》， 建立环保 “黑名单” 制度。嘉兴环保企业 “黑名单” 每年公开发布四批，并在信贷、评奖评优评先等方面对 “黑名单” 企业进行一票否决， “黑名单” 企业必须通过严格整改， 经检查合格后才能 “摘帽”。截至2018年，嘉兴市共有458家企业被列入环保黑名单，已经完成整改摘帽395家，还有63家正在整改。嘉兴市民环保检查团主要任务就是参与对需要完成期限整改任务的环保信用不良企业、环境污染违法较重企业和重点整 治污染企业 “摘帽” 验收。在嘉兴市民环保检查团成立前，嘉兴市环境污染的监督和环保行政处罚主要由职能部门完成，公众对环保信息的获取和环保工作的检查参与有限。市民环保检查团成立后，市民通过市民环保检查团对环境污染企业的监督活动不断增多。仅2017 年，嘉兴市环保联合会配合嘉兴市环保局在环境执法领域开展公众参与监督活动16次，监督污染企业活动18 次，有3000 多名市民参与到环保的检查活动中。
三、环保社会组织协商功能实现的基本逻辑和影响因素
环保社会组织协商的上述功能何以能实现呢？总结分析嘉兴模式，我们可以发现其背后的三大影响因素：即公众参与意识、社会组织自身结构完善以及政府的资源禀赋支持。
（一） 公民参与意识是环保社会组织协商功能实现的根本基础
公众参与意识薄弱，会导致公众不敢参加社会组织协商活动，从而导致社会组织无法有效了解公 众的利益差别，进而影响对公众的利益诉求开展整合工作。具有较高参与意识和参与能力的公众不仅 能够向社会组织积极表达个人诉求，同时也可以有效参与到社会组织协商活动中。根据嘉兴市环保联 合会的实践，我们发现实现社会组织协商意见整合功能的基础， 在于获取足够丰富的公众意见信息， 而具有较高参与意识的公众，参与实践的经验比较丰富， 在一种协商方式并没有满足自身利益诉求时，会主动选择其他的协商渠道，充分地表达自身的诉求。2014年，浙江省环境保护厅关于嘉兴公众参与意识的调查显示：在遇到 “企业非法排污的行为时会采取何种行动” 这一问题时，有43.2％的公众会选择向环保部门投诉，26.8％ 的公众会选择在网络上发帖，18.4％ 的公众会找新闻媒体曝光。在政府对公众环境污染举报未回应后，嘉兴市民有27.7％ 选择向新闻媒体举报，26.4％ 的市民选择向上级环保部门投诉，19.93％ 的市民选择在网络上发帖。可以看出，嘉兴市民大都具有积极参与环保的良好意识，这是嘉兴市环保社会组织协商功能发挥的根本基础。
（二） 社会组织内在结构完善是环保社会组织协商功能实现的关键因素
帕森斯结构－功能理论认为，社会行动依赖于一定的结构而运转， 实现其功能相互关联的结构通过组织化的方式， 对系统整体发挥相应的功能， 通过互动建立共同价值体系并形成均衡的行动秩序。 考察嘉兴市环保联合会发展的历史，我们发现社会组织结构完善对于社会组织协商功能的实现具有重要的影响。我们将环保联合会组织结构的发展分为两个阶段：第一阶段，环保联合会将市民环保检查团和环保专家服务团整合为一个环保机构。2008年2月， 市民环保检查团成立。2009 年2月，嘉兴市环保专家服务团成立。2010年，为了更好地管理嘉兴市环境保护社会组织，嘉兴市环保局才组织成立嘉兴市环保联合会，将市民环保检查团和环保专家服务团整合起来，其组织架构如下（见图１）。
图１ ２０１０年嘉兴市环保联合会组织结构图
在第一阶段中， 嘉兴市环 保联合会承担的主要功能有两项：一是社会组织协商的意见表达功能；二是社会组织协商的诉求沟通功能。2010年， 嘉兴市环保联合会下设机构只有市民环保检查团和环保专家服务团。市民环保检查团负责对辖区内的环保信用不良企业的限期整改任务完成情况进行审核，验收嘉兴市环境污染重点企业的 “摘帽” 工作。环保专家服务团主要任务有：一是推广宣传一批生态环保的典型案例；二是帮助解决一批环保方面的突出问题；三是加快推进一批重点项目的建设 进程；四是积极引进和培育一批环保产业项目。第二阶段，环保联合会开始新设生态文明宣讲团和环境维权中心。2011年10月，嘉兴市生态文明宣讲团成立。2011年11月，嘉兴市环保联合会同浙江国傲律师事务所、浙江百家律师事务所和浙江子城律师事务所共同组建嘉兴市环境维权中心（见图２）。生态文明宣讲团承担着环保理念和可持续发展理念的推广工作。环境维权中心承担着宣传环境权益维护知识，接受环境法律、政策咨询、非诉讼环境法 律事务代理和环境诉讼代理四项工作。在第二阶段中，嘉兴市环保联合会不仅实现了社会组织协商的意见表达功能和诉求沟通功能的运作，还通过法律服务介入，推动了社会组织协商的关系协调功能建设， 同时，通过加强环保特约监督团和特约监察团建设，强化了环保社会组织协商的执行监督功能。
图２ ２０１１年嘉兴市环保联合会组织结构图
（三） 政府支持是环保社会组织协商功能实现的资源禀赋基础
政府支持则是社会组织的最重要的资源支撑，郁建兴、滕红燕的研究表明：政府对社会组织的支持 主要有两种模式，一种是政府直接资助社会组织提供公共服务；另一种是政府通过设立独立运作的公共 基金、资助支持型社会组织等方式配置一部分资金，以间接方式培育发展社会组织。与政府主导的直接 支持模式相比，间接模式具有明显优势：在组织系统层面上，支持型社会组织主导的间接模式能够获得 更多的资源支持，扩大社会组织的生态容量；发展更为多元，公共服务供给模式更为多样化。 “嘉兴模式”是一种间接支持模式，嘉兴对环保社会组织协商功能的支持主要从两个方面开展：第一，提供政策和制度支撑。嘉兴市政府和环保局制定了大量的相关法律法规，规范和保障社会组织协商功能的实现。嘉兴市环保局依据我国 《宪法》《环境保护法》等法律，结合当地的实际情况，制定了诸多鼓励和保障社会组织参与环境监察和环境保护的地方条例（见表２），从而有效引导和规范社会组织协商功能。
第二，提供基础条件支持。这种基础条件支持包括信息资源、资金支持等。在信息资源上，嘉兴 市政府和嘉兴市环保局通过公开环境数据信息，为社会组织协商功能的实现提供信息保障。嘉兴市环保局在官网上公布嘉兴市每日的空气质量指数等信息。对于人口并不密集的北部地区，环保局采取每 周公布的方式为公众提供信息。同时规定工厂的环境监测情况和环境影响评估结果也要公布在相关的 官方网站上。同时，嘉兴市环保局发挥政府在信息技术上的优势，接受社会组织、公民个体对环境污 染问题的投诉。嘉兴市环保联合会的市民检查团、市民评审团、环保专家服务团的各项协商活动开展都是以环保信息为基础。社会组织的运作需要大量资金的维持，嘉兴市环保局每年都会给环保联合会提供20万元的行动资金，近年来嘉兴市环保局通常采用非现金的方式资助环保联合会的发展。当然，政府有必要进一步加大对环保社会组织支持力度，不断提升其协商参与能力。
文章来源：《教学与研究》2020年第1期
基金项目：网络时代中国特色廉政建设中的公民有序参与研究（项目号：19BKS043）
文章作者：董石桃，刘洋
作者单位：广州大学公共管理学院，湘潭大学公共管理学院
