《广州公共管理评论》第2辑卷首语

陈潭

公元2013年秋，中国共产党党的十八届三中全会在北京通过了举世瞩目的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。《决定》提出了全面深化改革的指导思想，确立了中国式现代化的指南针、路线图和时间表，明确提出了全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。很明显，党的十八届三中全会奠定了“新改革时代”或曰“后改革时代”的到来。如果说党的十一届三中全会开启了“中国改革1.0版”的话，那么党的十八届三中全会则开启了“中国改革2.0版”。在这2.0版规划中，“国家治理”成为了中国改革再生产的关键词。

“治理”的概念源于20世纪90年代，全球治理委员会曾于1995年对“治理”作出如下界定：治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。根据这种界定可知，治理是涉及相关利益共同体的公共事务管理，是“众人之治”，是促使不同的利益或者相互冲突得以调和并且采取合作行动的持续过程。治理的确立不以支配为基础，但是有权迫使公众服从法定的正式机构及其规章制度和被认可的非正式安排；不以管制为目的，而是建立在多个主体基础之上经过“讨价还价”而达成的协商共治；不以效率为单一目标，而是更多地注重分享、注重均衡、注重效益的过程。显然，从中国语境出发，与管理的概念相比，治理具有公众性、整体性、协调性、多主体性、非排他性的特点，同时也蕴含了更宽泛、更深刻、更实用的内涵和外延。

从治理的层级来看，治理可以分解为全球治理、国家治理、地方治理、基层治理。以国家治理为中心，国家与国家之间、国家与地区之间的全球治理往往会通过联合国、WTO、WHO等组织来实现，国家内部的省级、市级、县级治理都属于地方治理，而地方治理往往通过乡村和城市两个横截面开展乡村治理和都市治理，社区显然又是乡村和都市的末梢部分，于是社区治理成为了地方治理中的基层治理和微观治理。

从治理的领域来看，治理可以分解为政治治理、经济治理、文化治理、社会治理、生态治理。政治治理着眼于政治公共领域的治理，是解决公共问题和实现公共事务管理的“众人之治”；经济治理着眼于经济领域，是围绕厂商、产品、市场等经济主体、经济行为、经济环节和经济环境的治理；文化治理是立足于文化领域对文化市场、文化服务、文化产品、文化环境诸要素的治理，是文化发展与繁荣的重要手段；社会治理是政府、社会、公众为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、指导、规范、监督和纠正社会失灵的过程；生态治理是立足于可持续发展基础上依靠各种组织和公众开展的生态保护与环境管理活动。

从治理的对象来看，治理可以分解为政府治理、市场治理、企业治理、NGO治理、NPO治理、媒介治理。政府治理是政府自身及其对公共事务的治理，目的在于建设法治政府、责任政府、阳光政府、廉洁政府；市场治理是运用法律、政策和经济措施对市场交易活动进行的管理；企业治理即公司治理，按照程序、惯例、政策、法律及机构进行的管理活动；NGO治理即非政府组织（Non-Governmental Organizations）治理，是相对于政府治理而言，处于政府与私营企业之间的空间治理活动；NOP治理即非营利组织（non-profit organizations）治理，是相对于盈利性组织而言，涉及艺术、慈善、教育、学术、环保等不以营利为目的的组织活动；媒介治理（Media Governance）是围绕或利用传播媒介这种“软权力”而开展的自身治理或他者治理。

从治理的手段来看，治理可以分解为教育治理、行政治理、政策治理、法律治理。顾名思义，教育治理是通过思想政治教育手段、通过动员和说教方式开展的治理活动；行政治理是通过行政机构采取带强制性的行政命令、指示、规定等措施进行调节和管理的治理活动；政策治理一般是通过价格、税收、信贷、利率、工资、转移支付等政策杠杆而开展的治理活动；法律治理主要是通过立法和司法、依靠法律的强制力量进行规范的治理活动。

从治理的方式来看，治理可以分解为系统治理、综合治理、源头治理、动态治理。根据对官方文件的分析，系统治理通常是指党委领导—政府主导—社会参与—居民自治的格局治理；综合治理强调道德约束和法治方式规范社会行为、调节利益关系、解决冲突问题；源头治强调标本兼治、重在治本；动态治理则注重过程，强调动态调整。

如今，治理话语越来越融入了日常生活，让越来越多的学术人感觉到有点“熟视无睹”了。实际上，明确治理的语义和类型对于理解“国家治理体系”具有重要的理论意义和实践意义，也可能对具体的治理指向和内容具有重要的参考价值。我们看到，实践语境和学术语境中的国家治理或地方治理主要聚焦于政府治理、市场治理和社会治理等几种类型上：

首先，政府治理是国家治理的基础。政府治理的前提是建构政府的合理边界，政府治理的目标在于建立服务型政府、法治型政府、廉洁型政府、回应型政府、责任型政府。政府的性质是公共权力机构，受人民委托而代理行使公共权力的。政府是人民的政府，由人民产生并接受人民监督，政府生存于“市场之外，人民之下，阳光之中”，缺位、错位、越位和寻租、被俘获的现象必须被抽离和铲除。因此，改善政府治理需要从行政制度、决策制度、预算制度、监督制度等重要领域进行突破性的改革，需要转变政府职能、推行行政审批改革、剥离负面权力清单、实施简政放权，需要把政府的职责真正落实到制定公共政策、配置公共资源、供应公共产品、提供公共服务、维护公共秩序、处置公共危机上来，需要不断提高科学执政、民主执政、依法执政的能力和水平。

其次，市场治理是国家治理的核心。从理论上来讲，市场经济是自由的经济、公平的经济、法治的经济，但是市场不可避免地存在着“失灵”和“失败”，必然需要市场治理来弥补。市场治理的核心问题是如何处理好政府和市场的关系，如何使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用，市场治理的目标在于建构公平、促进生产、活跃流通、保障供给、繁荣经济。因此，从宏观方面来说，改善市场治理的主要任务坚持和完善基本经济制度，完善产权保护制度，加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系，加快转变经济发展方式，加快建设创新型国家，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展。从微观方面来说，改善市场治理的主要任务在于维持市场秩序、保护合法经营、维护正当竞争、保障消费者权益。

最后，社会治理是国家治理的关键。社会治理的目标在于保障和改善民生、促进社会公平正义、促进共同富裕、确保社会既充满活力又和谐有序。因此，改善社会治理的主要任务是深化社会体制改革，改革收入分配制度，推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化，建构畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障的社会治理机制，积极培育和发展NGO、NPO等社会组织，实现政府、社区、居民与社会组织的良性互动与良好合作，促进居民在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中开展自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，维护最广大人民根本利益，确保人民安居乐业、社会安定有序。

我们知道，“治大国若烹小鲜”的轻佻时代已经远去，“家天下”走向了“公天下”，国家治理的复杂性、曲折性、艰巨性已非昔日可比。显然，国家治理展示的是一个庞杂的函数关系式，自变量和因变量的有意无意增减都需要相应的对应法则去“算计”和“计算”。面对市场化、工业化、城市化、信息化、全球化浪潮的机遇和挑战，面对社会转型和利益分化的流动性时代，面对日益增多的繁杂事务和社会问题，国家治理除了走向制度化、规范化、程序化、法制化的轨道和借鉴古今中外治国理政的经验之外，治理者的执政情商和政治艺术也显得特别重要。同时，随着信息技术的迅猛发展，互联网革命给国家治理带来了一系列的变化图景，顺应信息技术发展趋势和运用科技手段优化治理能力毫无争议地成为了推进治理能力现代化的重大课题。

治理的过程需要深化改革，改革的目的在于实现有效的治理。实际上，国家发展过程中的市场失灵、政府失灵、社会失灵都需要通过深化改革和有效治理加以解决。改革开放初期，由于从农村和城市企业等基层率先发动改革，农民、工人优先获益，改革所形成的帕累托最优效应能够放大阶层利益，容易在全社会范围内形成改革共识。但是进入到21世纪以后，随着改革从生产领域转移到流通领域，从经济领域转移到社会领域，从一般部门向垄断部门和公共权力部门推进，中国改革的风险和成本都在不断地加大。可以说，需要“从下到上”推进的改革领域已经越来越少，需要“从上到下”推进的改革领域却越来越多，而且大多涉及上层建筑的整体性改革，这恐怕是中国改革2.0版躲不开、绕不过的“中国结”。

改革的过程是一个寻求最大公约数的过程，是一个达成均衡共识的过程，也是一个异常艰辛跋涉的过程。由于治理要素的复杂化、治理结构的条块化、治理主体的圈子化、治理模式的定式化、治理收益的板结化的可能性存在，政治惯性、经济理性和社会复杂性都将导致改革的难度系数与风险系数不断增大，改革的制度成本、沉淀成本、摩擦成本也会大大增加，改革的议程设置和实践进程远较既往更丰富、更生动、更具象。因此，中国改革2.0版既要体现时代性、科学性、规律性和创造性，又要注重系统性、整体性、协同性和策略性；既要铺陈改革伦理，又要优化改革技术；既要进一步解放思想、勇于探索，又要把国家治理的顶层设计和地方治理的自主创新有机地结合起来。惟有如此，改革才能提升全社会的整体性增长和普遍性收益，国家治理的现代化进程才能更坚定、更扎实、更稳健！

（《广州公共管理评论》第2辑卷首语，社科文献出版社2014年10月出版）

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