《寻求基层治理中的结构平衡》

图书书名：《寻求基层治理中的结构平衡：广东探索基层治理创新》

图书作者：蒋红军（广州大学）、陈晓运（广东行政学院）等

出版机构：中山大学出版社

出版时间：2017年6月

关于本书

本书是中山大学肖滨教授、朱亚鹏教授主编的《广东地方治理创新研究丛书》中的一本，是广东地方治理研究团队的新近成果，由肖滨、蒋红军、陈晓运、温松、方木欢共同创作。本书以广东各级党委、政府推进基层治理现代化的积极作为为解剖之“麻雀”，从基层治理如何推进结构平衡出发，围绕领导权、行政权、经济权、自治权、参与权五权建构整体分析框架，梳理广东基层治理体系优化和能力提升的新近实践，总结广东基层巩固党权、优化治权、激活产权、规范自治和保障参与的创新举措，阐发全面深化改革新时期广东基层治理探索之于推进国家治理现代化的启示与借鉴。

丛书总序

20世纪八九十年代以来，经济全球化和以信息技术为导向的新技术革命浪潮席卷世界各国；它们不但深刻地改变了国际经济、政治格局，也快速重塑着全球治理体系。全球化在带来了重大红利的同时，也给不同经济体之间以及各经济体内部带来了一系列分化与冲突，并由此引发了全球性的治理危机。不同国家回应危机的方式大相径庭，乃至直接催生出全球化与逆全球化之间角力的局面。作为全球化的参与者、受益者和积极推动者，近年来，中国积极谋划顶层设计，在规范公共权力运行、营造公平市场环境和维护公共秩序等方面进行了大胆改革与创新，力图通过创新和善治解决国内发展中遇到的新问题，并努力为推动世界经济发展和全球善治贡献中国智慧，体现了引领全球化发展的大国担当。

面对全球化带来的机遇和挑战，改革与发展成为当代中国的必然选择。党的十八届三中全会进一步将“推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标，力争在2020年形成系统完备、科学规范、运行有效的现代制度体系。我们有理由认为，这不仅是一个事关中国国内治理的战略布局，它也为增强中国参与全球治理的能力、为全球治理提供“中国方案”创造了契机。在近40年中，中国融入了全球化浪潮，不但保持着经济高速增长，而且社会总体稳定并充满活力。因此，越来越多的人从直接关注中国的经济奇迹，开始转向探究这种经济奇迹背后的政治动力和社会诱因。事实上，近年来，中国的治理经验已开始被越来越多的国家所认可和借鉴。

然而，作为一个发展中的大国，积极的地方探索是中国改革开放得以成功的一条重要经验。为应对现代化和全球化进程中的各种挑战，中国涌现了大量的地方治理创新典型案例，其直接动力根植于地方社会不同类型行动者的持续互动之中。换言之，在特定的结构和制度情景中，不同的行动者通过互动，逐步消弭利益冲突并达成政策共识，进而让公共问题最终得到解决。虽然随着改革进入深水区，中央顶层设计的必要性日益凸显，但保持地方自主探索的活力依然是中国治理现代化不可或缺的一环。在此意义上，为了更好地总结中国的治理经验，并准确揭示它们背后的动力及其作用机制，我们需要将研究触角进一步下沉到纷繁复杂的地方治理实践过程之中，以便为下一步对全球治理之“中国方案”的学理表达提供切实的地方性经验的支撑。

作为改革开放的前沿地带，广东地方治理创新始终保持着热度，甚至在全国都起到了引领示范的作用。改革开放以来，广东一直秉持“敢为天下先”的精神，在诸多领域积极进行探索创新，无论是在经济发展、法治民主建设方面，还是在社会建设等方面，都大胆突破，涌现出一大批治理创新的典型案例。它们在地方实践的意义上构成了推进国家治理体系和治理能力现代化最直接的注脚，堪称理解中国治理经验的“广东样本”。

2012年年末，习近平总书记在广东考察时强调指出，“广东要努力成为发展中国特色社会主义的排头兵、深化改革开放的先行地、探索科学发展的试验区，为率先全面建成小康社会、率先基本实现社会主义现代化而奋斗”。这成为广东进一步推进治理体系和治理能力现代化建设的新起点和动力源。5年来，广东积极响应中央号召，在改革行政审批制度、优化基层自治、扩大公民有序参与、创新社会治理模式等方面继续着力，探索出了许多治理创新的新经验。立足于这些鲜活的广东治理创新案例，从实践出发提炼具有解释力和穿透力的理论体系，参与全球治理理论对话，进而提升中国国家治理的绩效和品质，将是一件兼具学术价值和现实意义的研究工程。

在此背景下，中山大学政治与公共事务管理学院、中山大学中国公共管理研究中心、中山大学当代中国政治研究中心本着“问人间政治之道以善政天下，求公共管理之理为良治中国”的一贯宗旨，推出《广东地方治理创新研究丛书》，试图对广东治理体系和治理能力现代化建设的理论基础、实践经验和未来走向进行一次系统地总结和探讨，内容涵盖政府内部纵横双向权力配置改革，国家、市场、社会与群众四者之间的协同共治关系变革，以及基层自治与社会治理革新等多个方面，为深入理解广东地方治理创新实践提供有益的理论解释，为广东破解发展难题、增强发展动力、厚植发展优势奠定坚实基础。

在中国改革开放40周年即将到来之际，我们也希望以出版本套丛书为契机，抛砖引玉，激发新一轮关注国家治理体系与治理能力现代化建设的研究潮流。一方面，除广东外，国内还有浙江、贵州等许多地区在不同公共领域中大胆尝试，形成了一大批集国家、社会与市场力量智慧于一体的治理创新模式。这些具体的治理实践内容丰富、成绩亮眼，不但值得深入剖析和总结，而且是进行不同地区治理创新比较研究的珍贵素材。我们希望学术界和实务界有更多人能投身于中国治理创新的研究及实践之中，为“中国经验”的提炼提供助益。另一方面，如何解决公共领域中的治理问题，进而建构善治良序的局面是世界性的难题。以中国治理经验为基础，通过实践分析、理论建构参与全球治理理论对话和治理实践质量优化也正当其时。我们愿与学界同仁一道，在做好充分的中国地方治理研究的基础上，基于国际比较的宽广视野，进一步推进更具普遍适用性的治理理论创新，真正彰显中国治理经验对于推动现代政治文明更新和治理理念发展的作用。

本书前言

广东是中国改革开放的桥头堡，是全面深化改革的先行地。一直以来，广东不忘改革先行使命、秉持摸石探路初心，敢为人先、勇立潮头、杀出血路。在全面深化改革新时期，广东再次迎难而上、勇于担当，聚焦治理，戮力探索，大胆创新。

基层治理创新是一个复杂的实践过程，是多重因素交织而成的有机动力结构的直接产物。其中，中国共产党对于政权合法性的持续关注是基层治理创新的不懈政治动力。基层不牢，地动山摇。良善的基层治理关乎民之稳、民之情，是构建和谐社会的重要内容和重要保障，有利于巩固和增强政权合法性。按照习近平总书记提出的“重视抓基层、打基础，任何时候、任何情况下都不能放松”的施政精神，中共中央政治局委员、广东省委书记胡春华在广东省基层工作会议上强调指出，“基层治理关乎政权巩固，在党和政府工作全局中，基层工作和基层治理始终占有重要地位”。由此，中共中央关于加强基层基础工作的政策指示以及对基层政权建设的风险认知通过党的组织体系传递到地方和基层，为基层政府改革创新注入了强大的政治动力，促使基层政府创新治理体系、提升治理能力，更加注重基层利益关系的协调和社会矛盾的疏导，形成了许多以捍卫基层为目标的基层治理创新经验。

高适应性的党政体制是基层治理创新的强大体制推力。通过学习机制和以协商为基础的民主决策机制，中国党政机构具有非常强的适应能力，能够有效驾驭充满多变性和不确定性的复杂局面。这种高适应性的党政体制从纵横双向两个层面推动着基层治理创新，有助于扎实推进基层基础工作。

在纵向层面，中央与地方关系是地方政府、基层政府行为的重要约束条件，其常规模式的变化为地方和基层的治理创新提供了有利契机。“目前，中国绝大多数的乡镇政府位于常规的中央和地方关系模式的最底端。在此种模式中，通过压力型体制与政治激励机制，中央将自身的权威与偏好自上而下地传导到基层政府，既希望实现有效的政治控制，又能推动经济增长与社会发展。但是，在常规的中央与地方关系模式之外，还存在着一些独特的中央与地方关系，源于中央与地方政府间的某些特殊‘权力契约’。地方政府在其中能获得特殊的权力空间，从而在特殊的‘权力契约’护航下进行改革试验与制度创新”。因此，现阶段地方治理创新正逐步走上顶层设计与地方探索有效对接、良性互动的道路，“请示授权”成为基层治理创新的重要政策工具。

就横向层面而言，党政双轨驱动构成了基层治理创新的两大主体推进力量。中央的顶层设计能够通过党政两条线，各有侧重地经由地方落实到基层，在基层开展相应的治理创新。党的十八届三中全会从战略管理的高度统筹改革与发展全局，为全面深化改革做出科学的顶层设计，提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。作为国家治理的重要一环，基层治理在国家治理体系中发挥着基础性支撑作用，基层治理现代化直接影响着国家治理现代化的整体实现。因而，经由党政两套组织系统的任务传导，基层党支部作为共产党下沉到村级的力量载体，在村庄大力推动治理创新，以更好地发挥自身在村庄中的领导功能；乡镇政府作为基层政权，则侧重于如何优化行政权，创新公共管理与公共服务。二者共同推动着基层治理创新走向深入。

社会主义市场经济的辐射效应是基层治理创新的重要拉力。中国社会主义市场经济发展的历程表明，市场是资源配置的重要手段，也是各种创新的策源地。随着社会主义市场经济的辐射效应深入乡村社会，其对基层治理创新的拉动作用也日益明显。一方面，乡村经济发展面临着发挥市场在资源配置中的决定性作用的体制机制障碍，促使基层探索治理创新，通过管理体制机制改革和政策优化驱动乡村经济发展；另一方面，市场经济的繁荣发展带来各种管理创新、机制创新与技术创新，为基层行政过程不断提供认知解放和技术引用的契机，产生大量以“互联网+”和“大数据×”应用为代表的基层治理创新典型案例。

日益高涨的民众权益诉求是基层治理创新的现实社会压力。广东当前正处于经济社会转型升级的关键时期，各种社会矛盾、纠纷和冲突多发频发，民众的平等意识、参与意识、权利意识和法律意识高涨，非制度化的社会参与风险越来越突出，群体的利益诉求也日益多元化、复杂化、激进化，这些权益诉求和矛盾叠加产生的问题倒逼着基层治理创新，促使基层政府创新管理体制机制和政策，规范民众及其组织的权益表达、权益协调和权益保护，重视通过社会自治来疏导矛盾、解决问题，打造和谐融洽的基层社会。

在此背景下，广东基层治理创新具有强烈的问题意识，注重发挥多方合力，为广东全面深化改革赢得了国家支持、发展资源和民众认同。近年来，广东基层治理创新呈现加速态势，逐步形成多点开花、多线出击、全面推进的格局。基于此，如何描绘广东基层治理创新的巨幅画卷以及如何解释广东基层治理创新的内在逻辑，是学界需要关注和解决的重大理论问题，是本书的问题意识之所在。

国家治理现代化意味着建构政府、市场与社会三者之间的协同共治关系，实际上是一种以治理为重心的治道变革。根据全球治理委员会的界定，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。因而，推进国家治理体系现代化，就需要梳理多元的治理主体，并据此建立健全主体间良性互动的基本制度安排，以优化善治结构推进协同治理进程。换言之，建立在多元治理主体之上的善治结构是治理体系和治理能力现代化的重要基础。

建构基层善治结构，推进基层治理现代化，是广东基层治理实践创新的主要目标，旨在解决基层治理主体混乱及主体间多重紧张关系的问题。具体而言，目前基层公共事务领域主要存在着承担不同权能的五大治理主体:一是掌握基层治理领导权的基层党组织；二是掌握基层公共事务行政管理权的基层政府；三是享有管理公共事务和公益事业自治权的村（居）自治组织；四是享有独立管理村（居）集体经济事务经济权的集体经济组织；五是享有选举权、决策权、管理权及监督权等参与权的村（居）民。从理想状态的政府、市场与社会的互动关系来看，这些治理主体及其权能各自归属不同的领域，即基层党组织的领导权与基层政府的行政权归属于政府领域，集体经济组织的经济权归属市场领域，村（居）自治组织的自治权以及村（居）民的参与权则归属社会领域。但是，由于受到历史与现实条件的影响，五大治理主体在界分和互动时常出现模糊和混乱，五大权能的运行则呈现出多重紧张关系，如“领导权、行政权与自治权的紧张，经济权与自治权的紧张，自治权内部纵横结构的紧张以及村民参与权的内在紧张”，导致“五权”结构的严重失衡。因此，为寻求“五权”结构的动态平衡，广东的改革者着眼于打造基层善治结构，积极探索基层治理创新，形成了不少颇具特色的创新案例。

虽然这些多点开花的创新案例散见于广东各个地区，但若把这些案例的典型经验拼接、整合起来，就将得到一幅涵盖巩固党组织领导权、优化基层政府行政权、重塑集体产权、规范群众自治组织的权力以及落实村民参与权五大逻辑主线的基层治理创新画卷，可完整呈现迈向“五权”结构平衡的广东路径。

一是巩固党的领导权。党的十八届三中全会要求“创新基层党建工作，健全党的基层组织体系，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，引导广大党员积极投身改革事业”。为此，针对基层党组织建设和管理方式滞后、党群关系疏离以及基层党组织与自治组织矛盾凸显的现实背景，广东基层改革者积极探索基层党建创新，通过优化设置方式、提升干部素质、完善党员管理机制等完善自身建设，提升基层党组织的领导能力，强化基层党组织的领导核心地位；透过提升群众路线的制度化水平，着力化解党群关系紧张的问题，保持同人民群众的密切联系；通过推进落实包括选举、决策、管理和监督在内的人民民主权利，破解基层“两委”矛盾。

二是优化基层政府行政权。广东的基层政府具有强烈的问题意识，面对基层治权体系与行政事务管理不匹配、基层管制机制与社会利益协调需求不匹配、基层服务供给与群众民生需求不匹配的管理现实，积极开展治理适应性改革，优化行政权。具体而言，基层改革者通过推动行政事务管理建制化、基层社会管理网格化、基层群众自治平台化以及新兴社会组织协力化，革新了治权体系，有利于激活多元参与；通过健全风险排查机制、利益协调机制和危机稳控机制，提升了基层治理能力，有利于保障公共秩序；通过扩大基本公共服务覆盖面、强化服务需求挖掘科学性以及拓展公共服务供给渠道，提升了基层政府的公共服务水平。

三是重塑集体产权。广东农村面临着集体经济保值增值与管好用活的双重压力、土地“谁来种”和“怎么种好”的双重难题以及集体资产被贪污腐化和管理不善的双重风险，为此，基层改革者积极探索集体所有制经济的有效实现形式，力图通过农村产权改革来重构乡村治理创新的经济基础。具体而言，集体经济组织产权改革通过“界定资格”来解决“谁来治理”和“谁受益”的问题，农村土地产权改革通过“对接市场”来回应“资源配置”与“资源获取”的问题，集体资产监管改革通过“优化监管”来处理“风险防控”和“实时预警”的问题， 它们分别在结构、能力和监督三个层面为乡村治理创新创造了有利条件。

四是规范群众自治组织的权力。农村群众自治组织间的相互关系构成了自治权内部的纵横权力结构，随着村民自治的不断深入推进，其在横向上面临着村民（代表）会议、村民委员会与村务监督委员会三者之间的矛盾，在纵向上则需解决村民委员会与村民小组之间的紧张关系。为此，广东基层改革者围绕着规范群众自治组织的权力，通过创新“三元制衡”、“三权分设”等典型经验，在村民（代表）会议、村民委员会与村务监督委员会三者之间划清权力界限，解决权力的组织归属问题，为民主决策、民主管理、民主监督的开展提供了重要条件；通过探索“多层共治”、“上下联治”以及“自治重心下移”等实践形式，不仅明晰了村民委员会与村民小组之间的权力边界，更为“微自治”组织发挥作用创造了空间。

五是落实村民参与权。以选举权、决策权、管理权和监督权为主要要素的参与权贯穿于基层群众自治制度运行的各个环节和阶段，对于实现基层民主治理的目标具有重要意义。然而，在复杂的现实情况下，村民的参与权却遭遇了民主选举权不够规范、民主决策权虚化、民主管理权相对滞后、民主监督权难落实以及“四个民主”发展不同步等困境。不仅如此，基层自治资金不足、人才匮乏、技术落后等短板也进一步增加了参与权实现的难度。为此，广东基层改革者积极创新村民参与权的有效实现形式，通过规范选举以保证村民的选举权、引入协商以发挥村民的决策权、强化管理以保障村民的管理权、推动监督以强化村民的监督权，为实现“四个民主”的全面同步发展提供了契机。与此同时，通过广泛吸收资金为自治“输血供液”，供给人才以推动自治运转以及更新技术并调动公众参与，为落实村民参与权奠定了坚实的基础。

基层是国家治理体系的神经末梢。立足广东基层治理创新实践，本书建构“五权”结构平衡理论框架，清晰地呈现了基层治理创新脉络及其背后的改革逻辑，增强了对广东基层治理现代化的理性认知，助力国家治理现代化。作为先行者和创新者，广东探索基层治理创新的脚步从未停下，迈向“五权”结构平衡的广东路径在实践中依然面临新问题、新挑战，我们将继续观察和思考。

本书目录

前 言

第一章 巩固党的领导权

一、背景与逻辑

二、完善自身组织建设

三、密切党群联系

四、理顺党组织与村（居）委会关系

五、小结

第二章 优化基层政府行政权

一、现实背景与逻辑进路

二、革新治权体系：改革传统架构与激活多元参与

三、提升治理能力：健全管制机制与保障公共秩序

四、提升服务水平：拓展公共服务与推进精准供给

五、小结

第三章 重塑集体产权

一、背景与逻辑进路

二、“界定资格”：明晰集体经济权属与组织成员资格

三、“对接市场”：稳定承包权与放活经营权

四、“优化监管”：强化农村集体资产监管权

五、小结

第四章 规范群众自治组织的权力

一、现实背景与逻辑进路

二、理顺自治权内部横向结构关系

三、打通自治权内部纵向结构关系

四、小结

第五章 落实村民参与权

一、现实背景与逻辑进路

二、规范选举：保证村民选举权

三、引入协商：强化村民决策权

四、健全管理：保障村民管理权

五、推动监督：发挥村民监督权

六、巩固基础：资金、人力与技术支持

七、小结

后 记