珠江会讲第10期

疫情之下的化危为机

【编者按】病毒与人类共进退，灾难与文明共成长。己亥末，庚子初，新冠肺炎疫情迅速蔓延，引发国际社会的高度关注和积极应对。疫情就是命令，防控就是责任，每一个人都是这场战疫的见证者和参与者。其中，诸多经历，诸多场景，诸多记忆，都会成为我们难以抹去的岁月片断。2020年3月6日下午，珠江会讲第10期，广州大学公共管理学院研究生钟娇文和他们社会学专业研究生同学特邀广州大学南方灾害治理研究中心主任周利敏教授进行了线上教学与线下记录。

我们所做的仅仅是，致力抢救我们自己的当下叙事和可能留存给未来的点滴印迹！——陈潭（《南方治理评论》主编）

◎钟娇文：周老师，您好。您在课堂上说新冠肺炎疫情的防控是应急管理领域里一次重大的发展转机，请问您为何如此表示呢？这个发展转机主要体现在哪些方面呢？

◎周利敏：从整体来看，特别重大的突发性事件都对我国应急管理的发展有非常重大的促进作用，在我看来，我国的应急管理发展阶段可分为以下三个阶段。第一个阶段是2003年的非典，促使了我国应急管理体系的建立，出现了一案三制，同时也标志着应急管理学科的正式成立。第二个阶段是中国应急管理部的成立，这也是应急管理的里程碑事件。第三个阶段则是今年的新冠肺炎疫情，它是一个分水岭事件。新冠肺炎与前两个阶段有相似之处也有不同。最大的不同，就是这次疫情是新中国成立以来传播速度最快、影响范围最广、破坏力最强的公共卫生危机，对于我国的应急管理又是一次重大的考验。这次新冠肺炎重大突发公共卫生事件的出现，对我国应急管理发展也会有重大的促进作用。

新冠肺炎对于我国的应急管理是一个重大的危机，也是一个重大的发展机遇。我相信通过这次事件之后，高校会开始重视应急管理，着手开设这门课程，或者说设置这个专业。政府管理部门会加强这方面的培训，公务员会接受更为系统的应急管理专业知识的教育，企业老板及社会上关注国家应急能力的群体都会高度重视应急管理。至于本次疫情后应急管理面临的机遇，我想这机遇应该是全方位的，无论是应急体制、机制、法制的改革，应急预案的设定，还是其他方面，都会通过对本次新冠疫情的具体应急管理举措而进行理论的反思和实践的改进，应急管理在现在甚至是未来很长一段时间都会成为讨论的焦点和关注的重大议题，我们可以称之为后新冠肺炎时代的应急管理，学界和政府都会对本次抗疫暴露出来的问题进行反思，这就是你所说的面临的挑战，需要大家一起来关注和研究，这样我们才能将这次新冠肺炎危机转化为提升我国应急管理发展的契机。

◎钟娇文：本次疫情对国家的应急管理能力来讲，既是挑战，也是机遇，那么对于管理者而言，是否也是一次重大的转机呢，如果是，具体体现在哪些方面？

◎周利敏：就我们危机管理研究来讲，我们的基本的一个理念就是危机管理的最高境界就是化“危机”为“转机”。人们常说人生的起点非常重要，对于危机管理者而言，这话只对了一半，人生的转折点或拐点更加重要，这个拐点就是危机。我们也常说乱世出英雄，一将功成万骨枯，危机管理往往是体现人们能力的最佳时机，因为危机打破了常规的约束，出现了大量平时没有的机会，如果你善于化危机为转机，抓住人生拐点，你就会迅速迈向成功。所以对优秀的管理者而言，尽管处理危机有威胁感、压力感和紧迫感，但是，在掌握正确的危机管理知识和经验的前提之下，这些都不是问题。就这次新冠肺炎而言，一些官员处理得非常好，敢于打破常规的思维，敢于用非常规的手段应对非常规的事件，特殊情况特殊对待，行动果断，反应及时，不仅有效地控制了疫情，其决策力、行动力都得到社会和上级部门的高度的肯定，他们得到了一次重大的发展机会。从大的方面来讲，尽管，新冠肺炎对社会、政治、经济、文化等各个领域带来重大冲击，但也带来了重大的发展机遇，危机管理者能够从危机中发现和抓住机遇，他会积极主动的去直面问题寻求解决方案，而不是被动消极的逃避问题。

◎钟娇文：刚刚我们讲了新冠肺炎对我国应急管理领域的影响，那就您看来，本次疫情对于学术界是否也有类似的转机？具体表现在哪些方面呢？

◎周利敏：在学术上的影响也是存在的，具体来说主要表现在以下几个方面，第一，关注应急管理的学者会越来越多，这一次新冠肺炎，对于我们学界而言，就是一次很好了解和重视应急管理的直观的正面的机会，我相信不仅关注的人会越来越多，而且还会有越来越多的学者会投身到这个领域的研究当中来，这是一定的。第二，我上面也讲到高校会开始重视这一方面，开设相应的专业和课程，这个我就不多说了。第三，会有越来越多的学术期刊愿意发表这方面的文章，他们甚至开辟专题与专栏，据不完全统计，有100多所高校的学报和学术期刊，专门针对这次新冠肺炎征稿，这在学术界是史无前例的，学术期刊对于这方面的研究的重视，又会是一个巨大的推动作用，就会有越来越多的专家学者愿意投入到这样一个领域当中来，这样就会形成一个期刊学者和学术界非常良好的互动关系，从而推动整体的研究。第四，这次新冠肺炎也充分反映了这是一个跨学科研究，不仅仅是流行病学、病毒学和医学等方面的专业问题，还需要人文社会科学共同来研究，因为新冠肺炎对整个社会、经济、政治、文化等都产生了巨大的影响，如果没有人类社会的存在，就不会有新观肺炎的产生，从这个层面来讲，它是社会建构的，就是我们灾害社会学常讲的社会建构主义，我相信这一领域的交叉研究、跨学科研究会得到迅速的发展，进而推动这一领域的全面进步。第五，不仅国内学界会高度重视，而且国外的学术研会也会兴起，因为新兴的重大传染病具有全球性与扩散性的特点，它是一种全球性的公共卫生危机，引起全世界学术界的高度重视。第六，这次新冠肺炎会产生一批知名的学者，对于研究者来讲，也是学术成长的非常重大的机遇。

◎钟娇文：新型冠状病毒肺炎疫情是对国家治理能力的严峻考验，您觉得本次抗疫的应急管理措施对我国面对突发灾害的应急管理有何启示？从目前的应对来看，我们的应急管理还有哪些可以改进的地方？

◎周利敏：在这次抗疫中有许多事情都引发了我们对应急管理的思考，我将其总结为十个面对这种突发灾害的应急管理策略。第一个策略就是及时策略，由于危机的爆发是突发性的，同时又是紧迫性的，如果你没有及时处理的话，他就会从小危机演变成大危机，从小火苗演变成森林大火，从个人危机演变成公共危机，从局部事件演变成整体性事件，所以当危机出现的时候，我们要及时处理，把危机的源头掐断，积极采取各种围堵的措施，我们常常讲救灾如救火，片刻不能耽搁，这个时候你层层请示，按常规的流程来，那一定是不能够处理好危机的。第二个策略是道歉策略，不要解释，因为当危机发生之后，民众都是有罪推定的心理，他们同情弱者，所以在这个时候示弱，不可强势，道歉要真诚，而且道歉要多次，获得民众的理解和支持。第三，改革策略。危机的出现表明我们在管理上有很大的不足，民众不仅仅是想看到真诚的道歉，更希望希望能看到政府部门通过实际的行动改正不足，你要通过行动让民众看到改变的决心，他们才会继续信任和支持。第四个是例外策略，这个下面会进一步讲，简单地说就是你要敢于打破常规，勇于承担责任，能够解决危机的办法就是好办法，应急管理也需要有创新性，不要墨守成规，危机是一种突发性事件，是一场意外，不能够遵循常规的做法和规章制度。第五，真诚策略，千万不能掩盖事实，因为真的危机发生之后，媒体和民众都会去寻找真相，及时公布真相才能占据主动权和拥有话语权，你不公布真相，媒体和民众就会自行去寻找，他们就会公布他们所获取的信息，就很可能造成谣言和流言，导致形势难以得到控制。当然，对于危机产生的原因要慎重，没有经过权威机关的调查，千万不要乱说。这就是我们所谓的快报事实慎报原因。第六，形象策略。危机爆发后，民众有有罪推定、同情弱者和高度关注的心理特点，媒体也会有高度关注和放大效应的特点，所以在这个时候应该敢于承担责任，及时公开真诚的道歉，还要果断迅速地行动，表现改革的决心和努力，从而塑造一个负责任的形象。第七，媒体策略，管理者需要具备高輿商，善待媒体，理解媒体，理解记者们工作，千万不要与媒体作对。而且对所有的媒体都一视同仁，千万不要忽略和怠慢轻视小记者小报纸，他们往往会造成舆论的危机，同时还需要重视疫情中媒体传播的作用，除传统媒体之外，还要重视新兴媒体，如微博、微信、知乎等传播渠道，确保信息的科学、准确、精细、易得，能无死角的覆盖多个群体及偏远地区。第八，共识策略，强调一个声音一个态度一个形象，危机爆发后，有很多不确定性的东西，往往引起各种各样的混乱，所以要找一个有威望、有亲和力的、反应能力迅速和经验丰富的人出来讲话。第九，切割策略，要将危机的损害进行管控，避免危机的扩大与蔓延，所以不仅需要抢先处理，还需要从时间空间数量和范围进行切割，尽量将危机焦点转移，这与我们的道歉原则是不矛盾的，道歉表明我们的态度，切割理论表明我们认真处理的过程，我们将一个大的危机左一刀右一刀、前一刀后一刀、上一刀下一刀将事实解剖出来，像疱工解牛一样，最后从一个大危机转变成多个小危机，再逐一击破，这是建立在真相的披露、事实调查和迅速处理过程的基础之上。第十，底线策略。必要时放弃成本效益原则，只要能够解决危机的，只要是能够承受的代价，就要舍得，小舍小得，大舍大得，不舍不得，俗话说能够用钱解决的那都不是事，事先花点小钱，避免后来花大钱，事前不花钱，事后会付出巨大的代价，经济学的规律在这里就不管用了，要不惜一切代价进行危机的迅速处理和化解。这就是危机管理当中，我总结出来的化危机为转机的十个策略，无论是个人、企业还是政府去解决危机都具有非常重要的参考价值。

◎钟娇文：本次疫情防控过程中，湖北省地方主官在疫情高压和舆情汹涌之下中途被问责和调整职位，清华大学薛澜教授表示此次重大疫情对于任何管理者都是前所未有的挑战，有的领导者在常态下可能是非常好的管理者，但在危机情况下就可能不合适，在您看来，就管理者而言，其需要掌握哪些应急管理能力？后续应如何加强对应急管理的学习？

◎周利敏：这个问题就涉及到后危机学习，这也是化危机为转机的一个重要的步骤，第一，作为一个管理者，他必须有一个危机管理的战略意识，在平时能够守常维稳，当危机爆发后能够应变求生，要善于从危机中学习。第二，认识危机的基本结构，包含危机的预测预控处理和恢复，一个好的管理者必须在危机结束之后，需要学习预测类似灾害再次发生的可能及如何控制？根据学者们的研究，85%的社会危机是有前兆的，至少有29个比较明显的前兆，然后还有成百上千个微小的前兆，你要从已有的危机中吸取教训，遇到类似的危机的时候要学会预先的判断，你对未来预判的能力越强，你就会找到相应的办法去应付，这样你所面临的风险就越小。第三，随着社会越来越复杂，当主生灾害发生之后，还会产生次生灾害，一个灾害容易引发其他的灾害，我们称为复合型危机，我们常常所说的危机具有涟漪效应、破窗效应、蝴蝶效应和多米诺骨牌效应，即指一个灾害可能会产生其他的次生危机，如地震发生之后，可能会引发电线短路火灾、泥石流等次生灾害，其所造成的影响可能比地震更严重，所以当一个主生灾害发生之后，要善于学习，预防其他次生灾害的出现。第四，危机处理就是一个学习的过程，每一个危机都可能不同，都需要打破常规，需要创新的思维，需要利用危机相关的理论和积累的经验进行有效的应对，这对企业的成长、政府的管理和个人的发展都是非常有帮助的，所以说后危机学习也是一次重大的进步的机会。

◎钟娇文：社工在新冠疫情防范实践中可以扮演什么样的角度，我们知道，2008年的汶川大地震，在中国催生了灾害社会工作服务以及灾害社会工作研究领域，这一次会对社会工作产生什么样的影响？

◎周利敏：新冠肺炎是新中国成立以来破坏性最强、波及范围最广、救灾难度最大的一次公共卫生危机，也是进入21世纪以来全球最大的传染病灾害之一，对经济和社会发展的“外部冲击”影响深远。专业的社工人员是弱势人群的工作伙伴，能够唤醒灾民意识、采取行动并反思实践。一些学者依不同的逻辑原则整理灾变社会工作模式或工作站类型，还有一些学者从政府灾后重建政策、非营利组织角色、灾难后心理创伤与重建、小区重建、小区总体营造的运作以及社会工作者自我省思与观察等角度进行了探讨，仍然处于起步阶段。在我国，社工组织参与传染病服务还不是一种普遍现象，甚至未成气候，正因为如此，才反映出本次新冠肺炎研究具有前瞻性意义，能为社会工作服务提供理论和实务上新的探索。

在现代灾害越来越呈复合型特点的情况下，社工组织在重大疫情服务中扮演的角色也将越来越多元。扮演灾民充权者角色是社工组织最重要的目标和任务。在灾后重建中，人们往往注重外界对灾民的各种帮助，却忽视了灾民依赖外界资源，只是治标，而要真正治本，就必须对灾民实行充权，增强灾民自我的能力。换句话说，促使灾民面对现实，比外界提供援助来得重要。社工还需要扮演社区营造者的角色。社工若能体察社区居民的需求，不但能有效提供区域性服务，还可以凝聚社区力量，不仅能使民众顺利度过这一痛苦历程，也对于灾后公民社会的建立有很大帮助。应对新冠肺炎不但需要对硬件设施进行修复，更需要帮助灾民自力更生，而就业无疑是灾民自力更生的重要途径，因此，社工、需要扮演就业机会创造者的角色。民众最关心的是生计问题，如产业复苏与否、工作机会与就业援助等。人们一般认为安置就业是政府责任，但实际上这些都远远超过政府所能负荷的程度，需要社工协助安置就业。社工还扮演资源整合者角色，虽然“全民捐赠运动”和政府资源涌入，但仍然无法满足重建任务的需要。社工不仅需要动员社会各界资源，更需要整合社区人力、物力、财力等资源，使重建资源尽可能贴近灾民需要，不仅有助于社工与民众建立伙伴关系，也可以发使社工专业作用。最后，社工还需要扮演民众心理重建者的角色。在重大疫情中，人们往往只重视物质方面的防范工作，但研究表明，心理重建更为复杂，更为艰巨。重大疫情带来的影响不仅仅局限于生命财产的损失，更会带来长久的精神健康方面的问题。心理重建在我国尚处于探索与运用并行的阶段，明显存在着心理重建与社会支持相脱离的现象。社工不仅能提供专业心理治疗服务，还能帮助民众重建社会网络和提供社会支持。

◎钟娇文：我知道您曾经对中美应急管理进行过比较研究，这次新冠可以与美国应急管理进行比较吗，有什么变革启示？

◎周利敏：在许多国家，重大疫情事件往往会暴露出许多问题，从而成为倒逼政府进行应急管理变革的契机。首先是问责制度变革反思。需要在问责基础上更加重视对事故真相的了解，然后从中分析哪些经验教训可以吸取，哪些制度需要变革，并提交安全管理意见给相关部门，促使政府和民众真正从事故中学习与总结教训。而且，现有问责制使得许多人关心疫情后果承担，不愿和不敢采用新的应急理论和方法，这样会使相关人员失去学习机会。因此，传统问责制的制度堕性导致的创新不足问题需要引起高度关注。其次，跨部门整体性治理策略。美国由于联邦和州政府是两套不同的系统，导致部门之间沟通不畅和监管不力。针对这一现象，德州议会举行了多次听证会，讨论将监管职权集中同一机构的可能性。奥巴马也于2013年8月签署行政法令，要求各级联邦机构与州政府合作。在这次重大疫情中，也存在着管理部门众多、职责任务重叠、垂直和横向管理混乱及监管缺失等问题。因此，需要构建跨部门、以风险为基础、全风险方法和整体性应急治理模式，从而克服应急监管分散和职权模糊现象。其次，应急行政框架及法律改革。德州大爆炸成为推动美国应急管理改革的“政策之窗” (window of policy)，倒逼美国进行行政和法律改革。奥巴马在行政令中要求各级联邦机构与州政府制定或更新相应的规章制度，从而系统性提高整个化工行业的安全性。2014年5月，联合工作小组向总统出具了一份长达121页报告，详细阐述了过去一年联邦政府为了提高化学行业安全性而作出的种种行政和立法改革。在新冠肺炎中，相关的应急行政及法律也需要进行改革，针对具有明显漏洞的制度安排，需要进行针对性改革。我国灾害风险与公共安全形势非常严峻，迫切需要建立健全应急管理体系。通过从“问责”向“反思”转变，将危机化成改革契机，克服“典型治理失灵”、“跨界管理”、“虚假治理”和“应急管理潜规则”等局限，从而促进我国从第一代分灾害应急管理体系、第二代国家整体应急管理体系向第三代应急风险治理体系转变。