珠江会讲第15期
疫情之下的国际合作
【编者按】病毒与人类共进退，灾难与文明共成长。己亥末，庚子初，新冠肺炎疫情蔓延，引发国际社会的高度关注和积极应对。疫情就是命令，防控就是责任，每一个人都是这场战疫的见证者和参与者。诸多经历，诸多场景，诸多记忆，都会成为我们难以抹去的岁月片断。2020年3月12日上午，珠江会讲第15期，广州大学南方治理研究院研究员兼全球治理研究中心主任沈本秋教授特邀复旦大学极地问题研究中心主任秦倩副教授就“疫情之下的国际合作与全球治理”进行了线上交流与线下记录。
我们所要做的仅仅是，致力抢救我们自己的当下叙事和可能留存给未来的点滴记忆。
——陈潭
新冠肺炎疫情发生后，中国政府及时与世界卫生组织等国际组织开展合作，取得了积极的进展。当前新冠肺炎疫情在多个国家出现，部分国家疫情加剧，各国加强在公共卫生安全领域的沟通与合作更加重要、更加紧迫。世界卫生组织总干事谭德塞在高度肯定中国疫情防控举措的同时，也在多个场合呼吁进一步加强国际合作。我们看到，在中国全力抗击疫情的紧要关头，国际社会向中国提供了真诚支援和友善帮助。中国也正密切关注全球新冠肺炎疫情发展形势，对部分疫情加剧的国家目前面临的困难感同身受。中国政府表示愿意同有关国家特别是疫情高发国家以及世界卫生组织加强国际卫生合作，同舟共济，团结奋战，直至在全球范围内赢得抗击疫情的最终胜利。
◎沈本秋：秦教授，此次重大突发公共卫生事件已经影响全球，各国均在采取应对措施。比较而言，中国与欧洲和美国的措施有什么异同？
◎秦倩：在比较各国疫情应对措施之前，首先要明确三个问题。首先，传染病防控是个科学问题。就专业而言，传染病防控有三个重要的基本环节，那就是控制传染源，切断传播链，保护易感人群。在这方面，还要考虑各国和地区面临的新发传染病威胁不同。与其他国家和地区相比，中国武汉属于暴发性增长，而其他国家则是少量输入性病例为主。而作为一个新发传染病，我们起初对它的临床特征、致病机理等一无所知，也没有特效药和疫苗。在这种情况下，中国采取全政府、全社会的传统治疫策略，各省启动一级公共卫生响应，联防联控，务必“早发现、早报告、早隔离、早诊断、早治疗”，根据一线防治经验，先后发布六版《新型冠状病毒肺炎防控方案》、七版《新型冠状病毒肺炎诊疗指南》，在2个月内坚决迅速阻断传播链遏制疫情蔓延。中国这一专业策略为世界卫生组织盛赞，被视为“目前我们唯一知道的，被事实证明成功的方法”，也呼吁世界各国像中国一样面对疫情迅速行动起来，学习“中国专业的应对机制”。可以说，中国这一防控策略虽源于中国，但面向世界，为全球应对新冠肺炎提供了重要经验。我认为，在这方面，是没有国界的。
然而，其次，传染病防控本质上也是一个政治或者法律问题。各国在哪个时间点做哪些决策，往往需要在经济发展、医疗体系和疫病防控三者间取得平衡。尤其是传染病防控的一些举措会涉及到政府权力与公民权利、公共利益和个人自由、国家性质与宪制结构等最基础的政治命题，还要考虑各国的社会结构，各国国民价值排序等。所以，中国全政府、全社会防疫策略，尤其覆盖全社会的社区管理网络，联防联控，国民高度配合，很难有哪个国家能做到，也较难被政治结构不同的国家所借鉴。这也体现了中国独特的制度优势。
◎沈本秋：为了应对疫情，目前各国之间已经在哪些领域展开合作？具体有哪些措施？
◎秦倩：目前，在多边层面，世界卫生组织（WHO）是全球范围内处理此次疫情的中心机构，为抗病毒药物和疫苗研发提供指导和援助，全力协调国际抗疫行动和科研合作；中国与东盟举行关于新冠肺炎问题特别外长会；欧盟决定针对疫情启动一系列危机应对机制；西非经济共同体15个成员国召开特别会议，协调抗疫措施等。在双边层面，中国在疫情应对上，秉持公开和透明原则，与各国和政府间组织首先开展了科技合作和政治合作。疫情发生后，第一时间向世卫组织分享病毒基因序列信息，及时向有关国家和地区通报疫情；同世界各国开展抗疫经验分享和交流，比如，将诊疗指南和防控方案翻译成多语种同世界各国分享交流，另外也与欧盟、东盟、非盟、加共体、上合组织、南太岛国及土库曼斯坦、阿塞拜疆、摩尔多瓦、格鲁吉亚等国举行视频会议，交流疫情防控和诊疗经验。此外，为伊朗、伊拉克、意大利等受疫情影响的有需要的国家和地区派遣医疗专家团队，也向国际社会提供药品等防疫物资援助。
所谓“道不远人，人无异国”。病毒无国界，人类命运共同体，应对传染病的威胁也需要各国携手共克时艰。
◎沈本秋：此次新冠肺炎传染多国，您觉得全球化进程会不会因此而放缓？
◎秦倩：在人类历史上，传染病，始终与人类文明如影相随，共生共存，可以说是人类最为古老的敌人。但在全球化出现之前，由于地理的阻隔，传染病爆发主要局限在地方层面。传染病的全球传播，可以说全球化的意外副产品，比如14世纪肆虐欧洲的大灾难黑死病，但其结果也导致东西方贸易的大衰退，延缓了第一次全球化进程的出现。不过，历史的看是全球化进程带来了传染病的全球扩散，同时也是在全球化背景下，出于平衡疫病和贸易的需求，才促进国际卫生合作理念和实践的产生。
近年来，由于单边主义、贸易保护主义的抬头，当代全球化进程似乎已经受阻，一定程度上出现逆全球化趋势。而此次新冠疫情的爆发以及在全球快速蔓延，重新给各国一警醒，人类是命运共同体，在传染病面前，各国休戚与共，只有积极开展疫情防控国际合作、积极参与全球卫生治理才能应对传染病的威胁。
◎沈本秋：从历史来看，国际公共卫生合作已经开展多年，国际公共卫生合作理念发生了哪些变化？
◎秦倩：传染病控制不只是纯医学或技术问题，全球公共卫生合作工作也是在世界政治背景下展开的，因此国际事务中的主要格局就可以影响卫生合作的偏好和理念。在世卫组织这个平台上，关于根除传染病的路径，在前后几十年里一直存在争论和范式的变化。
世卫组织成立初，正是现代科学高歌猛进的时代。当时以美国为代表的西方国家，普遍相信只要有足够的政治和财政支持，现代医学技术可以根除大部分重大的烈性传染病。在这一思想主导下，世卫组织推进的大多数规划和卫生辅助项目，都对准单一传染病问题，比如结核、疟疾、麻风和天花等。这一策略利用银盘思路，在短时间内投入大量资源，采用大规模公共卫生措施消除病原体和病媒，用疫苗和检疫手段隔离和根除疾病。
但是，众所周知，世卫组织的这一运动式计划并没有收到预期效果，这一途径取得的最大胜利就是在1980年世界范围内彻底消灭了天花流行，还是建立在冷战时期美苏两国出乎意料跨越政治障碍联手合作的前提下。除了天花，到2019年10月另有导致小儿麻痹症的两种脊髓灰质炎病毒被消灭。另外，受限于组织权力，世卫组织主要制定技术标准、确立国际层面的卫生政策，它缺乏有效的实施机制，所有卫生合作计划的真正落实还要靠国家本身。但是国家利益可能使某些国家拒绝与世卫组织合作，包括在病毒检测和疫苗研发方面。
到了20世纪70年代中期，随着非殖民化运动的推进，大量殖民地国家取得独立并加入世卫组织。关于什么是根除传染病的最优路径开始发生偏移。人们逐渐意识到如果不从根本上提高世界各国的公共卫生能力，根除传染病的目标只会是镜花水月。换言之，完善各国初级卫生保健系统、提高药物可及性，建立免疫、教育、卫生、清洁的水和营养，要比根除单一疾病更重要。
可以说，随着国际卫生合作理念的转移，根除单一疾病的目标慢慢地为“综合发展规划”所取代。目前，只有1型脊髓灰质炎病毒（WPV1）和麦地那龙线虫（Guinea worm）还在世卫组织根除单一疾病目标里。但是，即使根除传染病在技术上可行，它也受到世界政治基本格局的影响。
◎沈本秋：您觉得现有的国际公共卫生合作理念与机制能否应对此次疫情的跨国传染？是否还存在一些不足？
◎秦倩：世界卫生组织（WHO）是全球范围内处理传染病防控、协调国际公共卫生合作的中心机构，为应对此次疫情，世卫组织秘书处在其官方网站上公布并持续更新大量与新型冠状病毒肺炎爆发有关的指导和咨询文件，内容涉及面广，同时面向公众和卫生从业人员。可以说，世卫组织的这些做法，有力强化了世卫组织作为应对此次疫情中心枢纽的公信力和合法性。
与此同时，世界卫生组织采取其他措施的主要行动依据是《国际卫生条例》（2005），该条例是专门预防和控制疾病传播的唯一具有约束力的全球法律文书。2020年1月31日世卫组织总干事也是依据该条例根据“突发事件委员会”的建议，宣布此次疫情为“国际关注的突发公共卫生事件”（PHEIC）并对各国可以采取的措施进行临时建议。但此后各国的实践表明，一些国家并未遵守甚至无视世卫组织的建议措施，对当时正受疫情严重影响的中国发布严格的入境禁令和贸易限制，一些航空公司也配合所在国的防控措施停飞或大量减飞中国航班。
目前，《国际卫生条例》（2005）关于成员国在PHEIC情况下，采取额外措施有条件限制，但法律语言表述复杂，不足以帮我们理清合法行为的界限，且公共信息不透明，也缺乏有效的问责机制。
该条例其他规范的欠缺在此次疫情中也引起广泛关注。比如钻石公主号和威士特丹号乘客的遭遇，引发人们思考重大突发公共卫生事件下，国际邮轮的国内和国际责任问题。
◎沈本秋：国际社会还需要从哪些方面努力来促进全球疫情治理与国际公共卫生合作？
◎秦倩：人类走到今天，根除传染病看起来任重而道远，而新发传染病也不断涌现。这样看来，人类与传染病的战争势必是一场持久战，国际合作才是打赢这场战争的唯一方式。实际上，早在14世纪黑色病期间人们就知道，面对跨国病原体，一个国家无法孤军奋战。
毫无疑问，国家合作的一条战线是科学合作，推动各国在药物、疫苗、检测试剂等方面开展科技合作，助力全球抗疫。
另一条战线则是政治合作。国家间财富的不平等是当前世界政治的一个基本特征。此次疫情已蔓延到全球100多个国家和地区，其中不乏医疗体系和公共卫生能力比较薄弱的国家。阻止此次疫情以及以后其他重大传染病的全球蔓延，需要发达国家做出技术和经济上的承诺，切实加强发展中国家和地区的公共卫生能力。换言之，需要动员国际社会与当地政府，培育国家和地区应对重大传染性疾病的抵抗力。
◎沈本秋：中国在未来的全球疫情治理中可以从哪些方面发挥作用？
◎秦倩：像新冠病毒这类疾病传染性强、毒性大、流行范围广、致死率高，不仅损害个体健康，而且颠覆经济，造成社会混乱，也由此成为全球治理的主要问题。从国际政治的维度看，全球疫情治理应聚焦三大战略：各国有效合作，增强全球传染病监测能力；为应急干预和长期的健康促进计划、公共卫生能力建设提供卫生援助；促进相关国际规则建设。
中国在未来的全球疫情治理中，也可以内外兼修，与其他国家和地区合作，完善疫情防控监测机制。在这方面，中韩两国已成立应对新冠肺炎疫情联防联控合作机制。同时，向疫情严重的国家和地区提供新冠疫情应急干预援助，积极参与世卫组织平台的多边卫生援助，向世界贡献中国智慧和中国经验。此外，全球疫情治理长远来看需要重视国际法律规则建设，包括在世卫组织以及联合国其他专门机构平台上，中国应积极参与相关规则谈判和协商。
【嘉宾名片】秦倩，法学博士，医学博士，复旦大学国际关系与公共事务学院副教授，复旦大学极地问题研究中心主任，复旦大学中西医结合研究院研究员。先后在华东政法学院和复旦大学获得法学学士、硕士和博士学位，在上海中医药大学获得医学博士学位。世界中医药联合会急症分会理事，英国牛津大学圣安东尼学院高级访问学者。主要从事医学外交、国际法与国际关系、宗教与国际关系等方面的研究，主要著述有《科学、医学与法律：中医西传的政治法律分析》。
