谢治菊、许文朔:扶贫责任异化:职责同构下的加码与消解

作者: 时间:2020-01-30 点击数:

扶贫责任异化是指由于权责利不对等,基层扶贫组织或个人承担了过多、过重的责任,由此引发的扶贫责任主体错位、责任内容过泛、责任担当过度的扭曲状态。扶贫责任异化是“保姆式扶贫”的必然结果,也是乡镇政府职能异化的必然走向,会形成贫困户的依赖心理,加重扶贫干部的工作负担,浪费扶贫单位的各种资源。究其原因,职责同构下扶贫工作的层层加码是根本,具体表现为政治锦标赛下的拔高标准、压力型体制下的权责冲突、一票否决制下的考核偏离。为此,应在摒弃形式主义与官僚主义的基础上,明确基层政府及扶贫干部的职责范围,建立责任主体、责任事项和追责情形‘三位一体’的责任体系和分类考评的权责机制,实施权责统一的项目准入机制。

 

一、扶贫责任异化:网络吐槽中的问题意识

自2013年实施精准扶贫战略以来,我国农村扶贫工作成效显著,其典型表现是农村贫困发生率从2012年年底的10.2%下降为2018年年底的1.7%,贫困人口下降为1660万。[1]与此同时,扶贫干部责任过重、压力过大的问题,也被在网络上热议。作为奋战在一线的群体,扶贫干部是基层干部,直接面向群众服务,既要完成上级各部门交代的扶贫任务,又要完成基层干部的常规性工作,其责任和压力可想而知。有人戏谑,对扶贫干部而言,“周六一定不休、周天休息不定”“白天工作晚上加班”是常态。[2]在此背景下,扶贫干部的身心健康和人际关系都面临紧张状态,普遍存在节日加班常态化、家庭关系边缘化、亲子交流微信化,心理焦虑普遍化等问题。[3]不仅如此,由于扶贫工作繁琐、检查繁杂、任务繁重,工作地点又比较偏僻,截至2019年6月,因劳累过度、自然灾害、交通事故等牺牲的扶贫干部已达770人。[4]这说明,扶贫干部的生存状态令人堪忧。而扶贫干部之所以呈现如此的生存状态,与其权力过小、责任过大有莫大的关系。在精准扶贫中,扶贫干部有本地干部与外派干部之分,而无论是本地干部还是外派干部,其仅拥有先天不足的领导权、实质缺乏的决策权和资源短缺的执行权,却要承担较大的责任,有“不脱贫不脱岗”“不脱贫不晋升”“不脱贫不脱钩”之说。因此,扶贫干部的无限责任,很大程度上来自于职责分配不合理和层层加码导致的工作压力。有扶贫干部在网上吐槽说:“扶贫工作是1:9,即1人在干,布置任务和督察的9人在看,而一旦出事,往往是布置任务和督察的9个人向做事的1个人追责。”[5]扶贫干部被问责的压力可见一斑,由此带来的必将是责任的异化。

所谓责任异化,是指责任错位与越位,错位是指责任人没有承担好其应有的责任,越位是指责任人承担了其不应当承担的责任。在精准扶贫工作中,由于政府对贫困户的扶持政策较多,帮扶内容较广,有给贫困户“保姆式”生存照顾的嫌疑,因而在承担扶贫责任时,存在一定程度的异化,这种异化分为两个层次:组织层面的异化和个体层面的异化,前者是指乡镇政府的责任异化,后者是指扶贫干部的责任异化。由于组织的责任最终要由个体来承担,因此组织层面的责任异化,往往表征为个人的责任负担。故,本文探讨的“扶贫责任异化”,是指由于权责利不对等,基层扶贫组织或个人承担了过多、过重的责任,由此引发的扶贫责任主体错位、责任内容过泛、责任担当过度的扭曲状态。扶贫责任异化是“保姆式扶贫”的必然结果,也是乡镇政府职能异化的必然走向。由于考核项目较多、考核责任状较滥、考核内容较虚,乡镇政府职能转变难以到位,仍然会是万能政府、无奈政府和空壳政府,其职能也常常被异化。[6]例如,一些政府职能,含非洲猪瘟的监控、交警执法等,乡镇一无设备二无人员三无职能,让其承担基本形同虚设,上级来检查,一般情况只好应付,职能异化可见一斑。[7]

然而,尽管网络上关于扶贫责任异化的吐槽事件频繁发生,例如,陈辉指出,包村干部用私人资源扶贫,实际面临帮扶责任异化的问题;[8]狄金华表示,对于有脱贫能力的家庭,政府应该以激发其内生动力为主,如果进行过度帮扶,保姆式扶贫,则承担了无限责任,面临责任的异化。[9]但以此为名的高端学术成果却少之又少,仅可从“扶贫干部权责匹配冲突”“扶贫异化”之类的研究中获得启示。例如,何阳、娄成武通过对驻村“第一书记”权责匹配案例的分析,发现以“第一书记”为代表的基层干部,权责匹配冲突现象明显,权力小责任大,其结果必然是责任的异化。[10]吴高辉以多案例为比较,对扶贫中形式主义产生的悖论进行分析,由此得出扶贫中的形式主义会导致“双重异化”的结论;[11]王文龙以扶贫中的包村现象为视角,认为在脱贫攻坚中注重短效益与短时间的包村运动会效率低下,是一种形式主义的体现,容易造成扶贫对象的依赖性,这种形式主义加剧了绩效竞争不公,并引发了基层扶贫干部责任过大、压力过重的问题。[12]由此可见,现有研究已经关注到组织层面的扶贫效果异化、案例层面的扶贫形式主义和个人层面的扶贫权责冲突,已经使用“扶贫异化”这一概念,这对本文有重要的参考。但是,现有文献没有专门提出“扶贫责任异化”这一概念,也没有专门研究这一主题,这凸显出现有研究的不足。由于已形成明显问题意识的“扶贫责任异化”现象,在一定程度上反映了当前扶贫攻坚的“最后一公里”难题,因此急需对此进行概念界定、学理分析、类型探讨、成因探究和路径治理,这为本文提供了较好的契机。本文拟以大规模实证调查的材料为依据,分析扶贫责任异化的表征与危害,探究职责同构下的层层加码导致扶贫责任异化的逻辑机理,提出从权责统一的角度来矫正与消解扶贫责任异化的方法。

本文的实证材料来源于2018年国家社科基金一般项目“精准扶贫与贫困户的社会适应研究”。2018年1月-2019年6月,为有效完成2018年国家社科基金项目,课题组一行10多人先后多次到G省12个县17个乡镇40余个村(社区)开展精准扶贫大调查。为保证调查的科学性与有效性,课题组采用问卷调查、深度访谈、集体座谈与参与式观察的方式进行,共获取有效问卷828份,其中贫困户问卷723份、非贫困户问卷105户;深度访谈县领导、县职能部门负责人、乡镇干部、村干部、贫困户、非贫困户、帮扶教师等160余人,获得100余万字的访谈资料;集体座谈10余次,参与观察10余场次的精准扶贫事件,包括工作布置、纠纷处理、物资分配、心理疏导等内容,获得基层政府的文件材料130余份,这些素材构成了本文重要的论据和支撑。


 

二、质性分析:扶贫责任异化的表征与危害

(一)扶贫责任异化表征

根据异化的诱因及特点,我们将扶贫责任异化分为责任主体错位、责任内容泛化、责任担当过度三个方面。

1.责任主体错位

责任主体是承担扶贫责任的组织或个人,责任主体错位是指责任主体与责任承担不匹配。在扶贫过程中,有时面临资金乱用、效率不高、脱贫成效不明显等问题。有些问题如资金乱用的责任主体明晰,但有些问题,如效率不高、扶贫成效不明显等,则可能有以下原因:一是扶贫政策理念有偏差,目标有出入,内容不接地气;二是贫困户等靠要思想严重,依赖心理明显,内生动力不足;三是基层政府不重视,工作安排不到位,工作布置有漏洞;四是扶贫干部责任心不强,工作不认真,能力不够。按此逻辑,如果贫困户未脱贫,可能有贫困户自身的责任、政策制定者即上级政府的责任,也有可能是基层政府和扶贫干部的责任。但是,就目前的扶贫责任而言,大都由基层政府或扶贫干部来承担了。例如,由于扶贫作风不实、工作不力、贪污腐败、失职失责、漏报瞒报等,截至2018年7月,就有1180名江西省基层党员干部[13]、669名贵州省党员干部被[14]问责;通过对2013-2017年间207个县的扶贫资金专项审计,有188人被问责,38人被移送司法机关。[15]也就是说,在实践中,有大量的扶贫干部因多种原因而被问责,却鲜有贫困户和上级政府被问责。尤其是,面对大量的“争当贫困户”现象,虽然国务院扶贫办等13个部门2018年11月联合下发了《关于开展扶贫扶志行动的意见》,但现有的举措都是以鼓励为主,并未对此采取有效的惩罚措施。正如访谈时有基层干部提到,“对于因懒致贫的人,我们除了引导、劝诫和教育,别无他法”。1更有基层干部指出,“为了让懒人贫困户转变思路,培养内生动力,我们的扶贫干部天天上门引导、教育,跟踪其每天的生活长达3个月”。2这预示着,因贫困户自身的原因而导致的不脱贫责任,也要由扶贫干部来承担。当然,对扶贫干部的合理问责有利于净化扶贫风气、降低扶贫腐败、落实扶贫工作、提升扶贫成效,但也让部分扶贫干部在工作中变得谨小慎微、战战兢兢。尤其是,面对“扶贫干部洗澡未接电话被处分”[16]这样的泛化式问责、扩大式问责、凑数式问责,只会让被问责的干部内心郁结、感觉不公。因此有人指出,部分扶贫干部动辄被问责、被扣帽子的现象,其实质是“层层推责、懒政思维”的新型官僚主义,是责任主体错位的表现。[17]也即,在实践中,扶贫干部承担了一些本该由上级政府或贫困户承担的责任,由此带来了责任主体的错位。

2.责任内容泛化

为减轻压力、完成任务,扶贫干部常常要承担泛化的责任,即承担超出建档立卡、入户排查、产业发展等本质扶贫工作之外的责任。泛化的扶贫责任,主要指扶贫干部动用私人资源参与扶贫的责任。扶贫干部责任泛化的典型表现,就是除对贫困户的家庭发展进行引导帮扶外,还帮助贫困户做基本的家务,这种大包大揽式的帮扶称之为“保姆式扶贫”。例如,为了对贫困户进行更为体贴的帮扶,有时需要开展帮扶干部与贫困户“同吃、同住、同劳动”的“三同”活动。所谓同劳动,即和贫困户一同进行其日常劳动,包括帮助贫困户收拾房间,清扫院落,下地干农活等,这本对了解贫困户的真实需求和想法有帮助,对制定个性化的扶贫方案有促进,但这样的做法难免会泛化扶贫干部的责任。[18]再如,对于易地扶贫安置区,一般地理位置较好、基础设施齐全、卫生环境良好,但个别贫困户已经习惯原来的散乱生活,柴火与煤炭堆积在客厅,厕所脏乱差,厨房垃圾乱扔,扶贫干部每来探访一次,就帮其收拾一次。更有甚者,自己掏腰包为贫困户买米买油买菜。也就是说,扶贫干部要么用自己的关系帮贫困户就医就学,要么用自己的力气为贫困户打扫整理,要么用自己的工资给贫困户买米买油,这是帮扶责任在实践中被泛化的表现,是越位的责任。

扶贫责任内容泛化有三个特征:一是因遭受挫折、认知偏差、观念落后、害怕变化和心理自卑,部分贫困户的内生动力不足,将脱贫致富的希望寄托在政府和扶贫干部身上;[19]二是贫困户的家庭网络简单,可以利用的自然资源与人力资源有限,但脱贫的时间紧、任务重、压力大,故而只好动用扶贫干部的私人关系为其张罗;三是为使扶贫评估考核的“两率一度”(识贫准确率、脱贫准确率和群众满意度)达标,贫困干部有时要满足贫困户的一些不合理要求,只好利用私人资源来满足。访谈时,部分扶贫干部提到,上面来检查时,他们会帮助一些懒惰的贫困户进行房屋内卫生清洁,有时会自掏腰包买东西到贫困户家看望,其目的是希望他们能给帮扶工作一个满意的评价,泛化的扶贫责任由此产生。

3.责任承担过度

基层政府除要承担本职工作以外,还需承担大量的职责外工作。尽管2017年7月24日,国务院扶贫办曾经发出《关于解决扶贫工作中形式主义等问题的通知》,但是扶贫工作中的形式主义问题依然严重,依旧存在会议多、材料多、检查多的现象,令基层扶贫人员烦不胜烦。[20]更何况,上级部门还经常把不该乡镇一级承担的责任,以《责任书》、《告知书》等方式,甩给乡镇。某镇书记坦言,从2018年1月到2019年7月,围绕党建、扶贫、维稳等20项工作,其所在的乡镇认领了各种责任书42份。该书记进一步指出,其所在乡镇的60余项工作中,本职工作只有36项,其余的24项都属于“背锅”。[21]上级领导将其应该承担的责任推卸给乡镇层面,分散看来此类事务并不会对乡镇工作造成较大影响,一旦集中在乡镇的某个成员身上,将会形成非常沉重的工作压力,需要其耗费大量的时间与精力去解决。[22]责任过量,易造成基层干部工作重点模糊、工作效率低下的问题;责任过多,需要面对的考核就多,而考核需要基层干部准备文字材料、数据材料、会议报告,还需面对多种形式的监督访谈与接待访问,虽然可能流于形式,但这样的过程还是让扶贫干部不堪重负。例如,在乡镇里,规划、建设、国土、财政和警务等有权的站所都是垂直管理,执法权在县直机关,一旦他们将责任下放,就成了“甩手掌柜”,出了事仍然由乡镇工作人员负责。更有甚者,乡镇一级再把责任分解到村里,而村里的工作人员极度匮乏,场地有限,连基本的办公室经费都没有,其结局可想而知。[23]由是观之,虽然上述数据不完全是扶贫的专项数据,但这些数据还是表明,扶贫干部除要承担本质扶贫工作责任之外,还要承担上级“甩锅”下来的扶贫责任以及其他工作责任,压力可想而知。

(二)扶贫责任异化的危害

扶贫责任异化的危害,主要是会形成贫困户的依赖心理,加重扶贫干部的工作负担,浪费扶贫单位的各种资源。

1.形成贫困户的依赖心理

扶贫责任内容泛化会带来严重的危害,不仅偏离了帮扶工作重心,还模糊了扶贫干部的责任边界,是一种典型的“保姆式”扶贫,表面看是扶贫,实际是助懒。[24]本来,扶贫干部想与贫困户建立亲密的帮扶关系无可非议,但不能依靠这种小恩小惠来达成,这种具有私人性的小仁义,与给农户出主意、找路子的帮扶思路不同,不能够产生持久的效果,还可能带来“斗米恩,升米仇”的负面效应,助长贫困户的惰性,使其产生严重的心理依赖。心理依赖是指贫困人口因缺乏内生动力,在政府、社会和扶贫干部的帮助下所产生的惰性依赖现象。心理依赖是贫困现象恶性循环的重要因素,一旦依赖成瘾,对生理与心理都有负面影响。[25]由于扶贫干部责任泛化,大包大揽了一些本该由贫困户自己做的工作,贫困户的“等靠要”懒惰心理和“不愿脱贫、不能脱贫和不信脱贫”的依赖心理容易形成。[26]正如调查所发现,贫困户不愿意脱贫的依赖思想还在一定程度上存在   ,例如,在被调查的723户贫困户中,33.9%的人看到别人脱贫,自己觉得无所谓;38.5%的人明确表示“愿意争当贫困户”。由于有依赖心理,贫困户的感恩心态一般。在我们的调查中,尽管大部分贫困户对扶贫干部的帮扶是感恩的,但仍有16.9%的人对干部的帮扶不满意,13.2%的人不对扶贫干部感恩,认为那是他们的工作职责。这部分人虽少,但给扶贫干部带来的负面影响很明显,会让扶贫干部心寒,质疑自己的工作价值,不利于扶贫工作的开展。正因为如此,已有扶贫干部意识到责任异化的危害,表示“既会让其他扶贫干部难堪,也让贫困户之间形成了相互攀比的不良习气和依赖心理,反而不利于良好帮扶关系的形成”。1

2.加重扶贫干部的工作负担

扶贫责任的异化还会大大增加扶贫干部的工作负担。精准扶贫将扶贫工作具体到户,要求因户、因贫、因需施策,这种精细化、个性化的治理目标,其实与传统乡村的治理资源不太匹配。传统的乡村治理,依靠的是本乡本土的村民和熟人社会下的信任模式,治理的政策资源、物质资源、人力资源都极度匮乏。精准扶贫后,治理资源丰富起来,不仅国家层面出台了一系列政策文件,各级政府和社会组织也投入了大量的物质资源和人力资源。然而,尽管资源充足了,驻村工作的扶贫人手也增加了,但由于强力的政治干预和大量的资源投入是外在的,并没有有效契合贫困户的实际需求,仅仅让扶贫的内在系统变得更加复杂与专业,这反而加剧了贫困人口的脆弱性与内部的利益分化,激发了贫困户与非贫困户之间的矛盾,扶贫的内卷化由此产生。由于扶贫工作的内卷化,尽管一些省份开展了“万名干部包户”的扶贫行动,一些县下派了80%的工作人员进乡(镇)驻村,一些地方实行“5321”的帮扶模式,即县级干部、正科级干部、副科级干部和一般干部分别包保5户、3户、2户和1户贫困户。这些政策设计实现了“一对一”甚至“多对一”的帮扶,有利于整合扶贫资源、提升帮扶的精准性,但是,这种无差别的干部包户制度,实际上面临一系列问题,例如,受本职工作的影响,部分包户干部入户时间少,难以对农户进行深入的了解;工作方法欠缺,不了解民情,帮扶能力低下;费尽心思,往往找不到帮扶的着力点,因为部分农户内生动力不足,且害怕冒险。可以说,受主客观因素的影响,扶贫干部的形式帮扶如建档立卡、走访入户、资料整理是到位的,但实质帮扶成效还有待提升。虽然为杜绝帮扶中的形式主义,上级监管部门使用一些APP软件对扶贫干部进行监督考核,要求每周入户、卫星定位、拍照上传、填写表格、回复反馈,但这其实变成了新的形式主义,大大增加了扶贫干部的负担,却没有激发出相应的内生动力。正如访谈时一位驻村干部指出,“我每天晚上疲惫地回到村里的住所后,还要完成几个扶贫APP的签到打卡、照片上传、表格填写、心得撰写工作,常常要忙到半夜”。1由此可见,异化的扶贫责任,大大增加了扶贫干部的工作负担。

3.浪费扶贫单位的各种资源

作为一种扶贫手段和责任承担,扶贫干部包村扶贫对利用外部扶贫资源、增强扶贫效果有作用,但这种主要依靠政治动员和行政手段带来的扶贫干部,也存在一些问题,其中之一就是为在短期内取得效果,往往要浪费一些资源,包括人力、财力和物力资源。在人力资源方面,扶贫干部下乡进村会影响原单位的工作效率,加重原单位的人力资源负担;在财力资源方面,会增加政府的财政支出和帮扶单位、扶贫干部的经济负担;在物力资源方面,重复捐赠、低效捐赠、无用捐赠现象时有发生,帮扶物资使用效率低下,有时与贫困户的切实需求并不相符,反而会增加帮扶单位的物力负担。尤其是,由于扶贫干部下乡所依赖的资源,往往是原单位的权力,扶贫干部原单位的权力越大,其在原单位的职位越高,能够调动的资源就越多,因而为了彰显权力与职位,扶贫单位和扶贫干部会想方设法筹集更多的资源进行帮扶,以在扶贫目标考核中获得优胜。但有些扶贫单位如没有收入来源的事业单位、社会团体,资源有限,为完成目标,不得不转向寻租。这种寻租带有一定的炫耀成分,维护了上级部门的扶贫政绩,完成了自身的帮扶任务,虽然对资源配置、社会公平、工作效率有影响,但人们往往采取纵容态度。[27]甚至,在脱贫全摘帽和乡镇振兴的大背景下,干部下乡扶贫获得了新的政治意义,在全国范围内推广了下来,并形成了一场声势浩大的运动。[28]可见,异化的扶贫责任,有时候反而成为帮扶单位竞相追逐、相互加码的借口,这必然会浪费一些扶贫资源。



      三、成因探究:职责同构下的层层加码与反思

为何会出现扶贫责任异化?上级政府层层施压、“运动式”扶贫模式、政策限度过大、考核机制不合理、评估方式不科学、部门之间相互推诿、贫困户依赖心理明显、扶贫内外资源衔接不畅等,都是其原因。但是,这些问题的根源,大都源于职责同构下的层层加码。所谓职责同构,是指不同层级政府在职能、责任和机构设置上的高度统一。换言之,即为了让各级政府均管理大致相同的事务,因而在各级政府的职能部门设置上表现为“上下左右对齐”。各级政府职能部门层级之间没有明确的责任分工,其典型表现为上级忙于做决策、发文件、布置任务,下级忙于完成任务、迎接检查和执行文件,一旦效果不好,上级就开始对下级问责。职责同构在一定程度上增加了政府运营成本,管理效率却并不理想。正因为如此,学界对职责同构大都持批判态度,例如,朱光磊指出,职责同构是规范职责体系、优化政府职能的关键阻碍因素。政府的条状管理与块状管理的矛盾问题凸显,这说明,只有打破职责同构,才有可能推进政府权责优化分配、政府职能全面转化、行政改革有效开展。[29]在公共服务方面,周振超认为,政府层级之间缺乏科学有效的分工机制,其根本原因在于职责同构,这使得公共服务在实施中过于笼统、效率低下,进而引发一系列严重问题。[30]在精准扶贫领域,“职责同构”让上级政府将扶贫工作责任下压,基层政府在工作自主权与灵活空间有限的情况下,围绕上级指示来开展工作。但是,由于工作堆积与时效考核,基层政府不得不进行形式化的表层工作,形式主义风气蔓延,一旦出现问题,便由扶贫干部来承担,扶贫责任由此异化。本文认为,职责同构下扶贫工作的层层加码,具体表现为政治锦标赛下的拔高标准、压力型体制下的权责冲突、一票否决制下的考核偏离,共同构成了扶贫责任异化的根源。

1.政治锦标赛下的拔高标准

职责同构的管理模式,会让各级政府将扶贫工作分成若干的指标交给下级政府去完成,下级政府再将指标分解到具体的个人,但在转移和分解的过程中,一些政府和部门为彰显政绩、拔得头筹,不顾工作实际和人员能力,急于求成,层层加码。所谓“层层加码”,就是在上级规定的基础上加数量、增速度、缩时限、扩内容、提标准等。[31]在精准扶贫领域,各级政府“层层加码”的现象时有发生,例如,有扶贫干部指出,“对于易地扶贫搬迁住房和小区的建设要求,各省要求按建设部门的规范处理,但各地在落实的过程中,往往拔高标准,使搬迁房室内的装修和配置节节攀升,从3件套、7件套、10件套到全套,攀比升级”。1再如,有扶贫干部提到,“为完成扶贫任务,我们县将县里80%的工作人员都下派到乡镇和村里”;2也扶贫干部坦言,“我们乡镇除办公室、扶贫办等2—3个部门的工作人员外,其他部门留一人处理日常事务,其余人员都下到村里”。3正因为各地在增加下派的扶贫干部数量,有一乡党委书记告诉我们,“我们村总人口11000人,初始贫困人口有6000多人,是少数民族自治乡,侗族人口占98%,2018年帮扶的干部竟然高达130多人,这一数量是我们乡工作人员的2.5倍左右,最多的一个村有扶贫干部30多人”。4对于地方官员而言,交出一个好的扶贫成绩,才能在全国、全省、全市、全县的竞争中不处于劣势,只是这样,拔高的现象便随之产生了。难怪中央农办秘书局副局长祝卫东指出,虽然中央一再对脱贫标准进行了重申与强调,既要防止数字脱贫、虚假脱贫,又要杜绝拔高标准、吊高胃口,但一些地方还是不顾实际,把义务教育、基本医疗、住房保障等方面的标准给拔高了。[32]

无疑,拔高标准对推动扶贫工作、提高扶贫效率有重要的促进,但是也会引发一些问题,这些问题包括:难以完成上级加码的任务,会导致扶贫中的“掺水”“造假”等形式主义;无法完成加码指标,扶贫干部面临被问责、被处分的危险;为应对上级的各类检查,基层部门加班加点做资料、定方案,无暇顾及贫困户的生产发展;提高了贫困户的胃口,看似脱贫工作力度大,但难以持续,更容易造成“贫困户与非贫困户之间的政策悬崖效应”,引起一些群众不满。②更严重的是,由于各地拔高了标准,而高出标准的那部分费用,往往要县级财政买单,这让本来就赤字的贫困县雪上加霜。访谈时一位县扶贫办副主任指出,“我们县为了扶贫欠债很多,而为了还债,全县的财政人员都勒紧裤腰带过日子,2018年的目标绩效奖从原来的上万元降低为2000元”。5为何各级政府要拔高标准来开展扶贫?这与政治锦标赛有关。周黎安指出,在集权型体制下,官员提拔的主要依据是经济绩效,因而上级行政长官会设计一种竞争机制来选拔下级官员,而下级官员也乐于迎合上级的需要来强烈发展经济,政治锦标赛由此产生。[33]开展扶贫的各级政府官员之所以拔高标准,与想增强扶贫绩效有关,也想在政治锦标赛下拔得头筹、获得政治上的升迁有关。但这种不顾发展规律和当地实际的拔高标准,会加重扶贫干部的负担,让扶贫责任异化为一线干部的主要责任。

2.压力型体制下的权责冲突

压力型体制是指在政府管理中,各级政府为了地区经济追赶目标与上级政府下达的任务而采用数量化的任务分解机制和物质化的评价机制,通过签订责任状的责任承担形式,将任务下派到下层组织与个人的过程。[34]为传导压力,各级政府就要层层签订责任状,最后由乡镇政府来落实。但是,因无法提供有效的供给、及时的回应和令人满意的服务,近年来,基层政府及扶贫干部权小责大、有责无权已成为共识。究其原因,扶贫干部的资源实在有限,绩效难以考核,具体表现为:一是与要完成的任务相比,他们尤其是挂职扶贫干部所拥有的人力资源与物力资源极度匮乏;二是随着时间的推移和政策的演进,贫困户对脱贫的需求会不断增加,扶贫干部的工作压力随之增大;三是扶贫干部工作目标虽然清楚,但工作内容是繁杂琐碎、杂乱且模糊的,工作成效无法用市场机制来评估;四是由于服务对象没有选择性,而部分贫困户文化水平低下、思想观念落后、认知模式有偏差,故扶贫干部的工作无法在短期内取得可持续的成效。正所谓“官僚机构无法透过一系列系统性的社会过程,来评估员工的工作。”[35]这在扶贫干部身上特别明显,因此,面对要求短期内贫困户全部脱贫的事实与脱贫行为本身是一个长期过程的矛盾,扶贫工作别无选择,只能通过层层加码的方式来强化责任,以便更快地达成目标。

当下,基层政府“责权利”不匹配现象比较突出,为了应付上级的督导检查,一些乡镇政府往往只能选择将“程序”做到无懈可击、不出漏洞,而不是实质性地把工作做到位,这导致了形式主义在基层治理中的泛滥。在职责不相符的环境下,多级政府共同管理的事项过多,近乎苛刻的考核机制与上层政府的职责下压致使扶贫干部工作难为,责任异化。这样,扶贫干部既要面临上级的问责压力,又要面临贫困治理的复杂性,权责冲突便产生。权责冲突下的扶贫干部,不仅“白加黑”“五加二”地工作,其待遇还比较低下。据了解,在G省,除保持原单位的工资以外,省里或县里每天给扶贫干部55元的工作补助,每个月按22天计算,如不请假,每月共计1210元。且不说扶贫干部的工作基本属于“周六保证不休息、周日休息不保证”的状态,单就这样的补助标准,远远不能补偿扶贫干部的付出。访谈时,一位驻村干部告诉我们:“驻村后,一方面,由于不能兼顾原单位的工作,福利、奖金大幅度减少甚至完全取消;另一方面,开支陡增,最大的开销是往返的交通费和村里的人情开支。由于贫困村的地理位置大都比较偏僻,扶贫干部空闲时回家或到乡镇、县城开工作会,都全部由自己掏腰包,这样的费用每月都要花上千元;另外,为搞好与当地村干部和群众的关系,村里的红白喜事都要参加,少则100元,多则300元,每月下来,也要花1000-2000元。这样一算,与以前相比,每月的收入少2000多元,支出则增加3000多元”。1可见,权责冲突下扶贫干部的待遇低下,再加上压力型体制的影响,责任异化由此产生。

3.一票否决制下的考核偏离

“一票否决制”在党政部门考核体系中应用广泛,其意思是只要此类现象一旦发生,考核结果就会受到影响。在政府的各类考核中,常见的一票否决制有信访维稳、安全生产、计划生育、环境保护、党风廉政和精准扶贫等事项。一票否决制有助于推进工作、保证政令畅通,但如果滥用,不仅导致基层工作压力繁重,还可能造成考核的效果受影响,导致基层管理中的激励扭曲与干部责任推卸等问题。①“一票否决制”歪曲了考核机制原本的意义,降低了考核效率,在一定程度上阻碍了相关规章制度的正常实施,将上级主体应承担的责任转移到下级主体,造成基层干部责任错位异位。将“一票否决制”引入扶贫工作,有两种表现:一是与年度绩效考核相联系,对考核结果位次靠后的帮扶单位与相关领导问责;二是扶贫工作中的部分考核结果直接影响到财政专项扶贫资金绩效考评,较为常见的另一体现为将建档立卡“回头看”的结果与贫困县党政领导班子和领导考核评估相联系,对工作中产生的不良后果、不负责任行为进行通报,对相关责任人进行问责。[36]扶贫中的“一票否决制”,确实可以给扶贫干部较大的压力,但这种压力能否转化为动力,还不得而知。按照一票否决制的要求,扶贫干部有“不脱贫不脱钩”“不脱贫不晋升”之说。也就是说,如果精准扶贫效果不理想,扶贫干部轻者被诫勉谈话,重则被处分、记过甚至开出党纪,这严重影响扶贫干部的职业生涯和政治前途。但是,脱贫攻坚是一个系统工程,其成效与政府政策、社会力量、扶贫干部和贫困户都有关系,若因扶贫干部责任之外的原因如政府政策的偏差、贫困户内生动力不足等影响其考核,“一票否决”就会否定扶贫干部的心血,削弱扶贫干部的工作积极性与工作热情。扶贫干部因考核导向形成的短期化、功利化行为,必将带来扶贫责任的异化。此外,即使有这把悬在扶贫干部头上的一票否决“利剑”,也不一定能让他们很好地去履行职责。因为,扶贫干部属于外派干部,任期有限,工作安排须与本地村干部协商,且有时候要服从本地村干部,故仅有扶贫政策的部分执行权,连李普斯基笔下的“自由裁量权”也受到限制,即便发现政策有偏差,也只能按部就班地执行政策,并接受派出单位、上级政府、组织部门和群众的监督,这不利于发挥他们的主观能动性。因此,正是由于扶贫中有“一票否决制”,扶贫干部才利用私人资源去讨好“贫困户”,以获得贫困户给扶贫“两率一度”的较高评价,进而就会产生责任异化。

综上,在扶贫工作中,基层干部既要受到“条条”的规范,又要受到“块块”的管束,对诸多事务负责而却无决策权,这加重了其工作过程的繁复程度。同时,扶贫干部所反映的上层领导的“传声筒”现象,也体现了当前机构设置“上下对口、左右对齐”的弊端,即各个部门都承担着一部分模糊事权,都需要组建相应机构,但是其所承担职责并不明确,易出现部门条块之间什么都要管,什么都管不了的局面。如此机构设置模式忽视了区域性差异与管理层级的特殊性,造成了工作的下压,进而导致扶贫干部的高压工作与泛化负责。[37]



四、权责统一:扶贫责任异化的消解与矫正

前述分析表明,不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度一致,导致的事权不明、职责不专,是基层干部责任异化的根源。但是,世界上绝大多数国家都存在层级分明的政府管理体系,而对政府进行层级分配的主要依据是赋予不同层级政府适当的公共供给责任。[38]因此,要消解与矫正扶贫责任的异化,就应该建立权责统一的扶贫责任体系。

我们知道,责任的履行与权力的行使是公共事务治理的一体两面,权力得不到行使,权力主体公共事务治理的职能便无法很好地发挥,其责任也必然得不到很好地履行,从而容易陷入责任缺失的境地。[39]这就要求有多大的权力就承担多大的责任,同样,承担多大的责任就应匹配多大的权力,权责对等是权力行使、责任履行的基本原则。如何真正实现各层级部门的各司其职、各尽其事?党的十九大报告和党的十九届三中全会在部署新时代全面深化党和国家机构改革时强调,在维护党中央权威和坚持中央政府统一领导的前提下,要“赋予省级及以下政府更多自主权”,以充分发挥地方政府的主动性、积极性。因此,构建权责一致、科学有效的职能体系与清晰有序的职责分配,赋予地方政府更多的自主权,不仅仅可以减轻上级政府的负担,增强上级政府对下级政府的监控,更重要的是可以更好地回应公众对美好生活的追求,这有助于建设与民众期待最相符的服务型政府,有利于转变政府职能、推行简政放权、推动精准扶贫形式主义和不良风气的整治。为此,第一,在职责界定方面,应对中央和地方事权进行合理的设置,对各层级间职责进行合理的配置,理顺各层级政府的职责关系,通过回应群众诉求更好地履行公共服务职能,满足公共需求,破解职责同构对基层政府的桎梏,确保权责更加协同、运行更加高效。第二,构建权责一致的职责体系。这要从责任体系的重构与推进地方政府行政职能改革两方面分析。从责任的内涵与外延来看,要消解扶贫责任的异化,就要求政府建立责任主体、责任事项和追责情形‘三位一体’的责任体系,做到权责同位,使得扶贫干部以更强的灵活性开展精准扶贫工作;[40]在行政职能改革上,应进一步理顺条块之间的职能分配,在中央统一领导的基础上,依据地方特征与地方所需设立部门,实现行政高效化、公共服务优质化。[41]第三,将责任类型化,根据不同的责任类型采取不同的承担形式。对无劳动力家庭、重度残疾人、智障家庭、大病重病家庭、受重灾家庭等无脱贫能力的家庭,采取无限责任兜底的方式,保障他们的基本生活权;对于有脱贫能力的贫困户,着重建立外部扶贫机制,通过间接性的制度力量来帮扶他们脱贫,因而需要承担的是有限责任。[42]第四,构建科学合理的扶贫成效考评体系。采用技术手段减少误判,有效甄别贫困户的满意度;探索多元考核机制,鼓励经验丰富的扶贫干部和高校专家团队共同参与到扶贫考核中,减少因考评人员缺乏一线经验而形成的误判;摒弃扶贫中的形式主义与官僚主义,切实减轻基层工作负担,减少层层加码的责任承担,建立分类考评的权责体系,实施权责统一的项目准入机制[17]第五,明确帮扶干部的责任边界,科学评价扶贫干部。明确帮扶干部的责任边界,将私人领域与公共领域区分开,不能让帮扶干部在流汗的同时,还用私人资源来“讨好”贫困户,实施“保姆式”帮扶;在选派帮扶人员时,应尽量考虑结合干部的精力、能力与意愿,选派有责任心的干部参与扶贫;采取物质和精神双重激励的方式,科学评价帮扶干部的绩效,激发帮扶干部的内在积极性;发挥村干部在帮扶干部与贫困户之间的信息枢纽作用,降低扶贫的成本,提高扶贫的效率。

 

【文章来源】《山东社会科学》2020年第1期
【项目来源】国家社科基金项目“精准扶贫与贫困户的社会适应研究”(18BSH048)
【作者单位】谢治菊(1978—),博士,广州大学公共管理学院教授、博士生导师,广州大学南方治理研究院副院长,主要研究方向为公共政策与贫困治理研究。许文朔(1996—),广州大学公共管理学院硕士研究生,南方治理研究院项目协理。


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