执法堕距：政策执行在基层缘何容易走样？
——基于D村违法建设综合整治案例的研究
李利文
政策执行走样存在多种解释路径，但鲜少有研究从宏观环境变迁与微观政策执行相连接的视角来观察该问题。本文基于奥格本的文化堕距理论构建了“执法堕距”的分析概念，并结合该分析概念对D村违法建设综合整治案例进行了细致解构和呈现。研究发现：政策环境的各组成部分变迁速率不一致，导致政策执行应该具有的条件和实际具有的条件之间产生悬殊和失调，这种悬殊和失调集中表现为政策标准层面的制度失调和政策资源层面的供需失衡。同时，土地、观念、宗族、寻租和领导等因素通过抑制和放大这种悬殊和失调，调节着环境变迁与政策执行之间的关系。“执法堕距”越大则政策执行走样的预留空间越大，兜底型执法、迟滞型执法和任务型执法等偏差行为的发生概率也越大。
一、文献述评与研究问题
经过多年积累，政策执行领域已经产生了大量研究成果，政策执行偏差、走样和变通等问题一直是学界和政界共同关注的核心问题，其产生原因很多，概括而言，主要存在以下三种解释路径。
一是政策属性路径。该解释路径强调政策本身所具有的某些属性对政策执行所产生的影响，其中讨论最多的三个属性分别是政策的完备性、模糊性和适用性。首先，政策完备性是指政策覆盖不同执法情境的程度。实际上政策往往是不完备的，其主要体现为两种情形，一是问题的复杂性、棘手程度超出了当时知识的范围，二是解决问题的知识因分散或隐藏而无法搜寻和利用。政策结果无法度量、政策制定程序存在缺陷、强势利益集团操纵和缺乏公正的第三方保证等因素也是导致政策不完备的重要原因。政策不完备给政策执行留下了剩余执法权，进而导致政策执行产生偏差、走样和变通的风险。其次，政策模糊性是指政策在诠释上具有不确定、不确切、不精确，甚至含混、歧义和冲突的性质。麦特兰德的模糊冲突模型就是最典型的理论框架，其根据政策的模糊性和冲突性将政策执行划分为行政性执行、政治性执行、实验性执行和象征性执行，[3]而不同类型的政策执行机制对象征性执行、选择性执行和运动式执行等偏差、走样和变通行为具有较好的诠释性。最后，政策适应性是指政策规定与基层实际情况的吻合度，吻合度越高则政策适用性和可操作性越强，反之则越弱。除了政策的完备性和模糊性会对政策的适用性产生影响外，基层复杂程度、政策学习能力、地方知识汲取能力、政策稳定性等都会对政策适用性产生影响。政策适应性的强弱在一定程度上决定着政策执行中偏差的方向、变通的空间和走样的程度。
二是政策行为路径。该解释路径强调基于利益因素而产生的博弈行为对政策执行产生的复杂影响，具体而言，这种博弈行为主要集中在国家与地方、地方与基层以及基层与官僚三个层面。首先，国家与地方层面主要体现为中央政府与地方政府之间就政策空隙和政策机会而展开的讨价还价和变通处置行为。如在改革开放初期推行的包干制财政政策虽然激发了地方政府发展地方企业尤其是乡镇企业的积极性，但作为一级利益主体的地方政府经常表现出“打擦边球”、“先斩后奏”、“追加合法性”等行为，而且这一政策执行中使中央财政收入在国内生产总值中的比重不断下降，削弱了中央的控制能力，背离了原有政策初衷。其次，地方政府与基层政府就政策落实而产生的谈判、应对和变通行为。如基层政府与它的直接上级政府相互配合，采取各种策略应对来自更上级政府的政策法令和检查监督的共谋行为；再如基层政府在面临上级政府检查时，会通过“收买”、“拉关系”、“给红包”等策略来“摆平”考核组及考核组调查员。最后，因基层政府与街头官僚之间的对抗和博弈而引发的政策执行偏差、走样和变通。李普斯基的街头官僚理论就明确指出街头官僚与政府目标两者之间存在利益和目标差异，因此街头官僚在行使自由裁量权的同时可能做出一些违背基层政府目标的变通或越轨行为。
三是政策环境路径。该路径强调政策环境对政策执行的影响，现有研究主要集中在政治环境和文化环境两个方面。其一，政治环境主要是指影响政策执行的政治体制、政治结构和政治文化等因素的集合，其中碎片化结构和权威性体制是最重要的两个影响因素。有研究发现，国家层面产生的环境治理动力大都因分散到多个国家结构层面而消耗殆尽，进而造成环境政策成效不大。也有研究表明很多国家政策的执行面对的是高度分化的科层结构，这种结构产生了政策与科层组织之间的摩擦，进而降低了政策执行力，甚至导致政策被废止和执行走样。另外，权威性体制也是影响政策执行的重要因素，比如在土地执法中由于执法部门深深地嵌入集中体制及其构建的中心工作中，因而土地执法部门真正完成的并非是职能目标，而是集中体制的目标。其二，文化环境主要是指影响政策执行的习惯、伦理和人情等文化性因素的集合，其中人情关系和社会伦理是两个重要影响因素。比如在宗族力量较强和传统观念较浓厚的农村地区，人情关系对政策执行具有重要影响，基于“关系-利益”的“人情式政策动员”显得格外重要。而且，在缺乏专断性权力的基层政策执行过程中，基于政治伦理和社会伦理所勾连起来的“公-私伦理之网”对确保基层干部行为预期和政策落实具有重要影响。很显然，顺着文化环境的脉络在一定程度上有助于推进政策落实。
虽然既有研究已经注意到政策属性、政策主体和政策环境三大方面的影响因素对政策执行的影响，但这三个层面的影响因素主要是在解构政策执行的构成要素的基础上进行展开，该研究领域仍然存在学术推进空间。首先，既有研究强调从博弈论的视角来探讨政策执行走样问题，其虽然看到了具有故事性的具体政策执行细节和行为，但这种分析路径忽视了政策执行所隐含的宏观环境。其次，不少研究从政策属性、政策主体和政策环境角度解释了政策执行走样，但这些研究最后的落脚点大都仍然回到行为和制度层面。这些研究看到了技术、行为和制度等层面对政策执行的影响，但却忽视了环境变迁对技术、行为和制度的塑造作用。
本文试图在以上方向做出一些努力。环境变迁实际上在很大程度上型塑着政策属性的作用方向和政策主体间的博弈规则，以往政策执行领域的研究在这一点上关注还不够，尤其是缺乏构建一个系统的分析框架来解释环境变迁与政策属性和政策主体之间的关系。本文基于奥格本的文化堕距理论构建一个“执法堕距”的分析概念，并结合D村拆违整治案例的细致解构和呈现，试图将宏观的变迁视角与微观的行为视角连接起来，探讨宏观的环境变迁如何影响基层执法部门的行动逻辑。
二、理论基础与分析框架
奥格本（William Fielding Ogburn）的文化堕距理论（Culture Lag）认为社会变迁不能归因于达尔文所说的生物因素，而是源于文化的变迁，由于文化是由不同部分构成的，但同时又是高度整合的，一旦各部分变迁速度不一致，将导致各部分之间的紧张和失调。现有研究中基于奥格本的文化堕距理论构建了“政府职能堕距”、“制度堕距”等词汇，这些词汇虽然分散在不同议题上，但表达的“堕距”内涵却极为接近。本文试图在奥格本文化堕距理论的基础上，针对政策执行中出现的类似问题提出“执法堕距”的概念，用以从宏观与微观相连接的视角来解释政策执行为何容易在基层走样。执法堕距是指由于政策执行的物质环境与适应环境变迁速率不一致造成的政策执行应该具有的条件与实际具有的条件之间悬殊和失调的现象。值得注意的是政策执行的应然状态即政策执行应该具有的条件，而政策执行的当然状态即实际具有的条件，执法的实然状态是由执法所需的应然状态与执法的当然状态之间的差距所产生的结果。
环境变迁与政策执行关系的基本框架
（一）“执法堕距”的形成根源
奥格本将文化划分为物质文化（material culture）和适应文化（adaptive culture），物质文化主要是指技术、经济、政治等事务，而适应文化主要是指为适应物质文化而发生变迁的事务，如制度、习俗、观念等。当物质文化的变迁速度快于适应文化的变迁速度时，两者之间就会产生失调和冲突。在政策执行中也一样，物质环境主要是指经济、政治、技术等“硬性”事务，而适应环境主要是指制度、习俗和观念等“软性”事务，物质环境发展需要适应环境同步匹配，如技术得到升级之后，相应的制度和观念等也应随之更新迭代。
变迁速率的平衡性是决定整体是否协同和失调的重要变量，而这种平衡性需要通过时间因素体现出来。比如工业革命之后，随着纺线、织布、制作肥皂、鞣制毛皮等生产活动从家庭转移至工厂，妻子的家务劳动减少许多，但认为妇女应该留在家中的观念并未改变，大学也对妇女予以排斥。直至工业革命的经济因素迫使妇女走出家庭、走向工厂，这一转变经历了很大一段时间间隔，期间也产生诸多失调和冲突。纺线、织布、制作肥皂、鞣制毛皮等物质环境变迁速率要快于社会观念的变迁速率，造成社会观念滞后，进而引发失调和冲突。
（二）“执法堕距”的集中表现
变迁速率的不平衡性并不会立即导向政策执行走样或偏差，其中需要经过一些中间环节。即宏观环境的变动需要中间环节的传递才能引发微观行为的变动。需要识别这些中间环节就需要明确变迁速率不平衡性的判断标准，也就是要明确冲突和失调的测定标准。冲突和失调很难进行客观测定，因为变迁中存在着价值判断的因素，而价值判断是不能测定的。但这并不能否定执法堕距的假设，只能表明测量失调的程度是非常困难的。实际上，很多失调可以不基于价值体系表述出来，而是基于社会失范等其他标准。
米特和霍恩认为政策执行所依循的政策标准以及政策执行所需的政策资源是影响政策执行的重要影响因素，而政策标准层面的制度失调和政策资源层面的资源供需失衡是这种堕距的集中体现。制度失调主要是指制度的当前状态与应然状态之间的差距而引发的冲突现象。资源供需失衡主要是政策执行所需的资源与实际供应的资源之间的差距而引发的矛盾现象。值得注意的是，制度失调和供需失衡并不是两个互斥的中介因子，两者是在不同视角和维度上影响着环境变迁与政策执行之间的关系。
（三）“执法堕距”的调节因素
奥格本认为除了文化不同组成部分的变迁速率会造成文化滞后之外，诸如发明与传播的困难、既得利益、传统的力量、习惯、社会压力、遗忘不快、心理特质和保守性等因素也会影响文化滞后。这些因素实际上既可以加快适应文化的变迁，也可以阻碍适应文化的变迁，因而这些因素在一定程度上调节着文化堕距的程度。由于“堕距”形成的原因主要是适应环境没有跟上物质环境的步调，因而“执法堕距”的形成要么是一些因素加快了物质环境变迁速率，要么是一些因素减缓了适应环境的变迁速率。调节因素并不能直接决定“执法堕距”的形成，其只能缩小或放大政策环境不同组成部分的变迁速率，起到催化和抑制的作用。
环境变迁有时候慢而有时候快实际上与调节因素密切相关。惯性和路径依赖等作为影响变迁进度的机制常常受到强调，那些无用但却被保留下来的文化观念或习俗就是强化惯性机制的重要调节变量，如夏克奇民族已经成为了游牧民族，但他们仍然拒绝使用帐篷，还像以前定居一样，建筑复杂笨拙的房屋。这些变量被马雷特称为“残留”（Survivals），这些“残留”在当时被发明出来时可能是极具时代意义的，但缺乏改进的保存导致环境变迁的某些部分变得滞后。正如现代民间流行的传说、谚语或医疗验方，昨天都还是正式的知识，只是现在贬值了。总之，变迁速率的不平衡性由于受到诸多因素的调节，因而会呈现出时快时慢的特征。
（四）“执法堕距”的政策后果
“执法堕距”一旦产生则意味着政策执行所需的条件（应然）和实际具有的条件（当然）之间已经产生鸿沟和距离，而这会导致在实际政策落实过程中基层政府采取各种变通方式来消弭这种鸿沟和距离，进而造成政策执行走样和偏差。政策执行所需条件与实际具有的条件之间的堕距越大，则基层政府采取变通行为的可能性越大，政策走样和政策偏差的可能性也越大。值得注意的是，执法堕距在一定程度上为基层政府和基层官僚提供了推卸责任和讨价还价的空间，因为执法堕距可能导致执法标准混乱、执法资源稀缺以及执法配套不足等问题，这实际上削弱了正式执法的正当性和合法性。而且执法堕距容易使得非正式执法行为成为政策落实的重要手段，进而诱发寻租腐败、滥用执法剩余权、暴力执法等问题。
改变“执法堕距”的方式主要有两种，一是通过革命或改革等手段打破环境滞后的部分，使环境不同组成部分的变迁回归协调。比如在美国南北战争之前，黑人总是受到恶劣对待，通过南北战争改变了黑人的地位，白人不能再以奴隶一样的态度对待那些上层的、受过教育的黑人，黑人可以与有武装的白人平等交往。这就在一定程度上打破了对待黑人的落后观念和规则，使之与社会发展相协调。二是通过改革或创新来改变调节变量的作用方向和机制，进而缩小应然和当然之间的差距。如在汽车发明初期，汽车在曲折的山路上转弯时，经常容易造成事故。很显然，山路的修建技术还未跟上汽车速度的变化，而刹车技术和动力系统的改善在很大程度上减小了汽车速度对山路质量的要求，同时也减小了事故发生率。技术创新的应用调节了汽车速度与公路设施之间的堕距，使之变得更加协调。
三、案例选择与资料收集
本研究之所以选择G市D村违法建设综合治理案例作为调查和剖析对象，主要是出于以下三方面原因：一是案例的适用性。D村拆违整治执法中应该具有的条件和实际具有的条件之间存在明显的堕距，这属于典型的奥格本所说的堕距现象；二是案例的完整性。《G市2018-2020年违法建设治理三年行动方案》（简称《三年行动方案》）已经历了两个完整的政策执行周期，其中的政策效应明显凸显，具备较好的分析价值；三是案例的典型性。D村是G市最大的城中村，其反映了G市同类村庄的共同特征，具有较强的典型性。
本研究试图理清从宏观的环境变迁到微观的政策执行之间的逻辑脉络，其涉及到宏观层面的历史因素，也涉及到微观层面的行为因素，甚至还关系到中观层面的制度因素，因此本研究的资料搜集涉及以下几方面：一是访谈数据。对市、区、镇、村四个层面的拆违整治推进和落实人员及村民进行了深度访谈；二是调查数据。针对D村的本地村民和外来租户进行了问卷调查，分别发放问卷150份和130份，回收有效问卷120份和108份；三是其它数据。笔者还收集了相关政策文件、讲话、通知、总结、简报等材料，共计11万余字。
四、案例呈现与逻辑解构
该部分将结合G市D村违建整治案例，呈现“执法堕距”的关键细节和清晰图景，并在此过程中解构环境变迁如何影响政策执行的内在逻辑。
（一）政策执行走样的具体表现
D村总面积为25平方公里，有8777栋房屋，户籍人口9700多人，实际服务人口超过18万，被称为G市最大的城中村。《三年行动方案》要求G市在2018-2020年三年分别拆除3500、4000和4000万平方米的违法建设，虽然B区在2018年和2019年都以挂图作战的形式在数值上超额完成了拆除任务，但实际上拆违的执法过程并不符合既有政策意图，其在D村落实过程中发生了一些走样和偏差，具体表现在以下三个方面。
1.兜底型执法。这种执法方式不同于选择性执法，选择性执法是根据自身利益有选择性地执行政策，而兜底型执法是在没有选择的情况下消极被动地象征性执行政策。这种执法策略主要是由于“执法堕距”影响之下的政策适应性不足和执法资源不足导致的，一方面，既有违法建设处置政策与当前复杂违建形势不匹配，造成政策执行可能引发官司等各种意外麻烦；另一方面，由于当前执法人力编制不足和配套制度不成熟，强力执法只会给自身徒增麻烦。因此，基层城管部门在没有政治压力的情况下一般会选择兜底型执法，但这种执法模式很容易导致政策执行走样。正如执法中队队长DDZ在访谈中所言：
“影响生计的基本上没怎么拆，我们也会考虑民生，很多时候我们会跟领导争取一下，‘超高大’的我们就要求整改一下。我们也不是很想拆，都是得罪人的事情。”（DDZ-20191206）
2.迟滞型执法。迟滞型执法不同于预防型执法，预防型执法是针对可能发生的违法行为而提前采取的预防性治理措施，而迟滞型执法是违法行为成为既定事实之后的补救性治理措施。按照违法建设拆迁政策的本意应该是要实现预防为主的政策目标，这样才可以有效减少人力物力财力的损耗和浪费，但由于受“执法堕距”的影响，政策执行所依据的政策完备性不足、模糊性较大和适应性不强，而且执法的人力、资源和配套均不足，这些共同引发了基层城管执法过程中的观望和徘徊，进而贻误了最佳执法时机，导致只能采取事后补救的治理措施。B区城管局副局长ZZT所说的豪华别墅拆除案例正好能印证这一行为。
“这栋别墅是九几年市里技术人才引进，安排一块地，建成别墅的样式。一个外地人买了这个楼，拆掉之后改建违建，挖地占山，从2015年开始，3年还没建完。建完没多久就被拆掉了，很是可惜。”（ZZT-20190906）
3.任务型执法。任务型执法不同于压力型体制下的政策落实，任务型执法主要依托职能部门内外的各种大小项目实现政策落实，其包含运动式治理和小组治理的逻辑，即很多时候其带有临时性、跨领域、政治性特征，而压力型体制下的政策落实主要依托责任分解和责任压实。任务型执法虽然在一定程度上解决了执法过程中的政策适应性问题和执法资源不足问题，但长期采用该方式进行政策落实则可能导致整体性政策规划的碎片化，进而导致政策执行对象的实际不平等，甚至在看似高效的执法中积累社会隐患和社会矛盾。访谈中一位村民的抱怨反映了任务型执法隐含的矛盾风险。
“我为了配合好政府进行村庄环境、规划治理，付出了自己的利益，那谁能帮我平衡这种损失呢？”（ACM-20200315）
（二）物质环境与适应环境的变迁速率
《三年行动方案》在D村执行之所以会出现与政策意图相悖的走样和偏差，根源在于三十多年来D村在物质环境与适应环境上的变迁速率不一致，导致政策执行所需条件与实际具有条件之间的堕距和失调。
1.物质环境的快速发展。上个世纪90年代D村还处于G市远郊农村地带，距离市区12公里，地缘优势较弱。随着改革开放的深入推进，主城区的土地空间日益饱和，于是一些物流企业陆续入驻D村，而且本世纪前几年D村的几条主干交通线路陆续建好，为物流企业入驻提供了便利。物流企业的入驻极大地促进了人口流入，而流动人口的住房需求撬开了当地的“种房”之路。各种加建、扩建和改建等违法建设如雨后春笋般涌现，甚至一些资金不足的本地居民开始与外来资本合作建设“小产权商品房”，并对外出售。与此同时，紧邻D村的T区迅猛发展，房屋租金和消费水平不断攀升，因此很多白领和工人开始租住房屋租金和生活成本相对低廉的D村。再加之，随着近十几年来电子商务的迅猛发展，D村便利的物流、相对低廉的地价以及毗邻核心商贸区等优势吸引了大批电商企业和投资主体，使其逐渐成为全国著名的淘宝村。
2.适应环境的缓慢更新。首先，D村的公共服务供给一直难以满足当地需求。公共基础设施仍是按照上世纪90年代的标准配备和设置的，不能满足当前人口增长的需求，如公共厕所、休闲设备、体育设施等都十分匮乏。而且供水和供电等受到村内黑恶势力渗透，管理混乱、价格奇高。其次，D村房屋建设审批政策更新迟滞。1998年D村开始停止房屋宅基地建设许可证审批，但之后由于人口增长、多代同堂等因素影响，实际上房屋加建扩建现象仍然十分频繁。直至2015年国家相关政策出台，D村才进一步严格房屋建设审批程序。2018年，区镇为全面落实违法建设三年行动方案，房屋建设审批也基本停止。多年来D村的房屋建设审批政策明显不能满足当时经济社会发展的需求。最后，D村村民的规则意识仍然不强。村干部的人选往往受宗族势力影响，甚至村干部自己搞违建的现象仍然存在。
3.“执法堕距”的形成。物质环境与适应环境的变迁速率不一致，导致《三年行动方案》执行所需的条件和实际所具有的条件之间存在一定堕距。当前经济、技术、消费、交通、住房等物质环境变迁速率加快，加剧了违法建设问题的复杂性，而公共服务、审批政策、村民观念等适应环境的变迁速率却较慢，无法与当前复杂的违法建设问题相匹配，进而造成政策执行过程中“应然”与“当然”条件之间的堕距和冲突。
（三）环境变迁与政策执行之间的中介因素
“执法堕距”是连接宏观的环境变迁与微观的政策执行之间的重要中介因素，而政策标准角度的制度失调和政策资源角度的资源供需失衡是违建整治过程中“执法堕距”的两个集中表现。
1.制度失调。制度失调就是违建整治执法中现有制度与当前复杂拆违形势所要求的理想制度之间存在的差距和失衡。具体而言，这种失调主要体现在以下几方面。
（1）制度的完备性不足。按照《中华人民共和国城乡规划法》和《G市违法建设查处条例》等法律法规，不同情形下的管理主体实际上是不同的，比如小产权房建设归国规局管理，而“超高大”则属于城管部门管理；河涌两岸的违法建设归水务局管，而城管局只有辅助执法权；公路两侧建筑控制区内的执法权属于交通部门，拆违整治需要交通部门牵头。这些法律法规的相关规定实际上在程序和操作上存在瑕疵，不能完全覆盖当前违法整治的需求。B区城管局副局长ZZT就对此非常苦恼。
“比如农用地，很多是国规局管，我们只管拿到规划用地许可证之后的事情。实际上很多事情直接丢给城管部门，造成法律主体不合法。一打官司就因为执法主体错误、流程错误，就会输官司。”（ZZT-20190906）
（2）制度的模糊性加剧。物质环境集聚变迁导致违法建设的情况十分复杂，比如没有宅基地证的老房子、有宅基地证但加建扩建的房子、向当地村民购买的小产权房等等。由于违法建设的制度及其执行没有跟上，导致大量历史遗留问题没有得到及时解决，而这些问题累积至今，却无法用现有的政策制度进行一刀切地处理，进而导致“违法建设”这一看似界定清晰的概念变得含混不定、模糊不清。如G市城管局督导处副处长ZCZ所说。
“上世纪七八十年代，没有产权和报建等概念，城市规划法1990年才正式施行，当时可能没有履行程序，但你能说它是违法建设吗？”（ZCZ-20190829）
（3）制度的适用性降低。当前违法建设的相关政策法规与违法建设领域的实际情况不吻合，很多政策制度只是停留在法律文本上，无法落到实处。如现有法律法规并未赋予城管部门入户检查违法乱建的权力，但很多违法乱建却又需要入户排查，这就导致执法人员无所适从。再比如，由于加建扩建的原有基础部分是合法的，而《中华人民共和国强制法》规定：“行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。”这种制度失调就导致执法容易落空。B区城管局副局长ZZT也对此表示无奈。
“好多政策到基层没办法落实，虽然定了大的政策，但是到地方、到农村去干不了的。”（ZZT-20190906）
2.资源供需失衡。资源供需失衡主要反映了违建整治过程中政策执行所需的配套资源与既有的配套资源供给之间不平衡的关系。具体而言，这种冲突主要体现在以下几方面。
（1）公共服务冲突。D村的公共服务供给没有跟上经济社会发展的需求，很多公共服务的供需矛盾凸显。如村委一直在统计流动人口数量，但却拿不出一个明确的统计数字，很多公共服务工作都是基于模糊数据而展开。另外，整个村有18万左右人口，但厕所、公园、绿道、篮球场、图书馆等公共基础设施十分匮乏，不能满足当前村内居民消遣需求。而且，D村的供水和供电长期受黑恶势力影响，水价和电价奇高，导致租户怨声载道。如D村片区城管中队队长DDZ所言。
“偷水偷电现象严重，村内水资源紧张，水电交易存在利益牵扯关系，供电局只负责将电线拉到村头，到村之后就委托村里来管，电价也被提高了。”（DDZ-20190906）
（2）人事编制冲突。首先，D村所在的T镇城管中队一共9个人，在位的只有6个人，而分管包括D村在内的四个重点村片区的人员则更少。仅D村就有20多平方公里，执法面积与执法资源明显不匹配；其次，虽然城管部门会通过增加协管员辅助执法，但协管员没有执法权，在很多场合不能发挥实际作用，而且协管员越权执法还容易吃官司；最后，虽然市城管局进行了编制下沉改革，但很多人不愿下沉、不愿担责。B区城管局副局长ZZT对此表达了自己的观点。
“要按地区的人口、面积等定编才合理，以前B区是郊区，现在是市区，但编制还是没有变，没有按照人口和地域面积进行配备。”（ZZT-20190906）
（3）行政区划冲突。“小马拉大车”的现象十分明显。首先，D村占地面积为25平方公里，几乎相当于一个行政区的占地面积（G市下属的Y区占地面积为33平方公里），但两者之间的行政配套却天差地别。其次，D村的实际服务人口达到18万，村内企业多达3800多家，而很多公共服务主要依托D村服务站，服务能力和服务需求严重不匹配。最后，由于D村属于行政村，没有实际的行政审批权，在城管执法过程中往往需要相关行政手续的配合，这无形之中给多部门协同执法造成障碍。
（四）环境变迁与政策执行之间的调节因素
调节因素很多，而且这些因素之间还可能存在相关关系甚至因果关系，但本研究不去追究这些调节因素之间的具体关系，意在着重呈现几个重要调节变量。
1.土地因素。随着G市老城区土地空间日益饱和，邻近G市核心城区的D村的土地价值利益凸显。尤其是随着大量外来人口涌入，D村的住房需求迅速增加。一些村民为寻求租房利益，不顾当地土地政策规定，改建、加建和扩建等行为重出不穷。甚至一些本地村民与外来资本相结合，共同修建小产权商品房对外出售。这些问题直接加剧了政策执行物质环境的复杂程度，对适应环境的变迁提出更高要求。正如市派驻D村第一书记HRM所言：
“现在村里土地基本用完了，之前一些建房的土地是挖山挖出来的，D村最壮观的时候有1200个施工队施工，建造非常快。很多房子问题很大，几天不看就建起来了，政府没有思考没有规划。”（HRM-20190911）
2.观念因素。从本地居民角度来看，仅有24.17%的本地居民认为村民擅自进行加建、扩建和改建等行为是违法行为，多达75.83%的人认为自家房屋是可以搭建的。另外，仅15.83%的人认为擅自圈占公共绿地和公共空间的违法建设应该向有关政府部门反映，多达83%的人认为应该私下解决或无所谓。由此可见，当地居民的法律素养和规则意识还不强。从外来租户角度来看，有高达69.44%的租户认为自己租住的房屋属于违法建设，并且有高达75%的人认为村里乱搭乱建的情况比较严重，但有趣的是他们仍然选择租住于此。这说明租户观念中已经默认违法建设的合理性，对违法建设行为并无明显的反感和排斥。总之，从本地居民和外来租户两方面来看，其内生的价值观念在很大程度上与当前的执法制度相悖，这在一定程度上扩大了违法建设的“执法堕距”。
3.宗族因素。宗族势力结盟抑制和破坏了政策执行的适应环境，使其与政策执行的物质环境之间产生脱钩和失调。比如在村干部选举中通过宗族势力支撑而赢得选举的村干部，其在往后的工作中不仅暗中保护其支持势力，而且还公然带头搞违建，甚至一些村干部不仅不协助拆违，还公开叫嚣对抗。这就导致本应该协助落实拆违政策的有利条件变成了对抗拆违政策的因素，严重削弱了政策执行的可行性。同时，通过问卷调查发现，有54%的本地村民认为村里家族势力大，而外来租户中有高达75%的人认为村内家族势力大。
4.寻租因素。寻租腐败也是影响适应环境变迁的重要因素，其抑制了政策本应发挥的作用。由于违法建设中蕴含的利益因素巨大，本地村民会采取走后门、拉关系等方式寻求城管和基层政府部门的支持。在巨大利益诱惑之下，基层政府和城管人员也会放松执法，甚至违背拆违政策。根据访谈，D村所在的前两任城管中队队长皆因相关问题而受到处罚。更为重要的是，D村的村干部和经济社社长等人员长期在这种“关系文化”、“摆平文化”影响下形成了一套潜在的办事程序，这对违法建设政策执行产生了重要负面影响。市派驻D村第一书记HRM就向笔者透露了这个问题。
“农村的问题不是一两天的问题，我们抓了两个团伙，抓了七八个经济社社长、支部书记，形成了一个震慑。这个震慑非常关键，没有震慑你跟他讲，没道理可讲，它形成程序了，没得变，也不会变。”（HRM-20191206）
5.领导因素。领导重视能在一定程度上加快适应环境的变迁，使其与物质环境变迁速率相匹配。由于D村先后被列为市重点整治村和软弱涣散基层党组织，2018年新任市委书记开始对口帮扶D村，其先后8次赴B区调研，其中3次到D村。尤其是2019年初其带领6名市领导和15个市直单位到B区共同研究解决问题，强调要集中全市的力量来帮助B区开展D村综合整治，将D村作为市里各党委政府部门的工作联系点。此后，D村集中了多种行政资源，在基层党建、行政区划、扫黑除恶、城市更新、环境治理和产业升级等方面全面展开改革，这在很大程度上改善了违法建设政策执行的适应环境，有效缩小了“执法堕距”。
五、结论与讨论
从奥格本的文化堕距理论到我国违法建设政策执行的基层一线经验都反映出，环境变迁是导致政策在基层走样的重要解释根源。本文提出了一个政策执行如何走样的解释框架，试图分析宏观的环境变迁如何通过“执法堕距”影响微观的政策执行，从D村违法建设综合整治这一本土案例的细致解剖和细节展示中，提炼和总结本土概念和经验事实。“执法堕距”产生的根源是适应环境的变迁速率无法跟上物质环境变迁的速率，进而导致政策执行所需条件和实际具有条件之间的失调。政策标准角度的制度失调和政策资源角度的资源供需失衡是“执法堕距”的两个集中体现，制度失衡主要表现为制度的完备性不足、模糊性加剧和适应性降低，而资源供需失衡则主要体现为公共服务、人事编制和行政区划等政策资源方面的冲突。土地升值、价值观念、寻租腐败、宗族情感和领导重视等则对物质环境和适应环境产生不同的牵引、放大和抑制作用，进而调节着“执法堕距”的幅度和方向。“执法堕距”越大，兜底型执法、迟滞型执法和任务型执法等偏差和走样行为越容易产生。
本研究在政策环境变量与政策执行变量之间搭建了一个中间机制——“执法堕距”，虽然该分析概念汲取了西方文化社会学的理论精髓，但却在本土化改造过程中已经不同于西方文化社会学理论，其在适应场域、解释重心和回应问题上都进行了本土化重建。从适应场域上而言，奥格本的文化滞后主要适应于文化社会学的宏大叙事环境，而“执法堕距”则主要适应于衔接宏观环境和微观行为的中观层面，适应的议题范畴也从宏大的文化层次改造为宏观与微观相衔接的中观政策执行领域。从解释重心上而言，奥格本认为文化变迁包含发明、积累、传播和调适四个因素，而文化滞后理论是其在探讨文化是如何变迁的过程中的一个关键环节而已，其探讨的中心问题是社会变迁。本文中“执法堕距”试图在社会变迁与政策行为之间搭建一个分析框架，重点在解释宏观的环境变迁如何影响微观的政策执行。从回应问题上而言，奥格本所要重点回应的是社会变迁动力的问题，而本文中重点回应的是政策执行走样的问题，两者在理论构建的着眼点上不一样。
值得注意的是，行政执法（law enforcement）主要是指行政机关执行法律的行为，是主管行政机关依法采取的具体的直接影响相对一方权利义务的行为，或者对个人、组织的权利义务的行使和履行情况进行监督检查的行为。而政策执行（policy implementation）是指政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与检测等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。由此可见，行政执法主要是针对特定人群的行政行为，而政策执行主要针对普遍大众的各种行动。由于行政执法和政策执行在很多时候具有共同的作用场域和目标对象，微观具体的行政执法行为可以作为政策执行的一种实现方式，通过以小见大反映宏观抽象的政策执行行为。本文中的违建整治案例虽然主要呈现的是各行政执法主体落实《三年行动方案》的过程，但该微观具体的行政行为实际上也是违建整治政策落实的重要组成部分，最终指向的更是违建整治政策的有效执行。
作者单位：广州大学公共管理学院。文章来源：《中国行政管理》2021年第8期，参考文献从略。项目来源：广东省哲学社会科学规划学科共建项目“城市基层公共服务供给碎片化及其整体性治理研究”（GD18XZZ03）
