摘要

城市井盖设施管理是精细化城市管理的重要议题。以广州市城市井盖设施管理为案例，讨论了城市井盖设施管理碎片化的起源、表象以及去碎片化策略。碎片化的根源是城市井盖设施诱发的公共问题具有跨组织边界、跨功能边界和跨时间边界的跨域性特征；表象为管理主体、管理流程、管理信息和管理资源的碎片化；协同治理理论为解决跨域性公共问题提供了可行的政府治理架构，通过制度建设、组织整合、技术赋能和文化互信的四维策略去碎片化。

一、引言

构建现代化的城市治理体系是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，在新时代对城市管理有“像绣花一样精细”的高格要求。“天下大事，必作于细”，城市管理亦是如此。“绣花式”精细化城市管理要求城市政府以市民需求为导向，从与市民生活息息相关看似不起眼，却直接反映一个城市的整体形象、管理能力和服务水平的细微公共事务出发，解决那些容易做到、应该做到而尚未做到的城市公共问题。城市井盖设施是城市精细化管理的对象，作为城市基础设施的重要部分，是指在道路及公共场所设置的供水、排（污）水、燃气、电力、通信、供热、有线电视、路灯、公安、交通等各类地下管线的井盖、井框和井圈。“城市小井盖、关系大民生”。城市井盖设施为邮电通信、公共交通、水电煤气等公用事业产品和服务的供给提供了安全保障，其失窃、跳动、松动、下沉和啃边等会影响到城市的市容环境、声音环境、人身安全和交通安全等。目前，因城市井盖设施的归属混乱，导致体制不顺、职责不清，出现了多头管理和无人管理的怪象。究其原因是分层级、分部门和分环节的碎片化政府管理模式缺乏有效协调与合作，无法适应和解决具有跨域性特征的公共问题。学界已从法律、技术和管理三个面向讨论了井盖设施管理问题：法律角度主要讨论了偷盗窨井盖行为的定性问题、以危险方法危害公共安全罪定罪是否合理等问题；技术角度主要讨论了井盖材质、井盖结构、井盖防盗技术等问题；管理角度主要从设施物件管理的角度以上海、洛阳等地为案例讨论井盖管理的现状、问题和对策。但鲜有以井盖设施管理为研究对象，观察井盖设施管理部门的互动来透视政府部门间关系、解释政府部门协调问题。同时，在后新公共管理时代，为了解决政府的碎片化、职能悬浮和能力空心化等问题，西方国家普遍推行了以合作政府(Joined-Up Government)、整体型政府(whole-of-Government)、水平政府(Horizontal Government)和协同政府(Collaboration Government)为名义的公共部门改革，旨在以公民需求为导向，通过政府部门间的内部合作，政府部门与社会组织、企业和公众间的跨界合作，建立协同治理的框架体系。基于此，本文以广州市城市井盖设施管理为案例，通过实地观察和访谈收集资料，讨论城市井盖设施管理的碎片化问题，研究的思路和问题是：首先，描述广州城市井盖设施管理的制度、主体、体制和责任机制；其次，分析城市井盖设施管理碎片化的起源，即井盖设施问题的跨域性特征；再次，分析城市井盖设施管理碎片化的表象；最后，基于协同治理理论提出城市井盖设施管理去碎片化的策略。

二、井盖设施管理的广州实践

广州是珠三角城市群的中心城市和国家重要中心城市，也是国家新型城镇化综合试点城市。一方面城市化进程不断加快，广州2017年城镇化率已达86.14%，快速的城市化带来了人口效应和聚合效应，推动了城市现代化进程；也带来了市容脏乱、噪音污染等城市病，使得城市问题错综复杂。另一方面城市化品质不断提升，广州于2014年提出“干净整洁平安有序”的城市管理理念，城市管理工作走向品质化和精细化，以提升城市管理品质和优化营商环境。广州有大小井盖1647159个，分为16大类，分布在绿化带、人行道、非机动车道、机动车道、停车场和广场等大街小巷，遍布供水、排水、燃气、供热、电力、路灯、通讯、有线电视和公安交通等行业。井盖“咬人”和“伤人”等新闻时见报端，井盖投诉常有发生，仅2016年就有4882宗井盖投诉案件。城市井盖设施“多方所有、缺乏管理、无人负责”问题困扰着政府部门，政府意识到并探索从管理制度、管理主体、管理体制和责任机制等方面解决这一公共问题。

1.管理制度

2010年7月4日，市长办公会议明确“井盖设施维护管理的监管牵头部门为市城市管理行政主管部门”；9月，市城市管理部门会同法制部门、政府研究室等研究制订了《广州市井盖设施管理试行办法》（穗府〔2010〕26号）。之后，穗府〔2013〕26号文、穗府函〔2015〕33号文、穗府规〔2016〕5号文和穗府规〔2017〕14号文进行了3次修订和1次延续。这5部以“市人民政府”名义颁布的行政规范性文件虽然未能设置行政许可、行政强制和行政处罚等强有力的管理手段，却为规范井盖设施管理提供了制度依据。

2.管理主体

在井盖设施“建设—维护—回收”生命周期管理中，有从私域到公域广泛的管理主体。井盖设施的建设主体是拥有资质的企业、事业等建设单位；维护主体是供水、排（污）水等各类地下管线的井盖设施的“业主”，即市水投集团、市城投集团和市自来水公司等15个权属单位，主要是国有企业和事业单位，如图1所示；回收主体是权属单位和指定资源回收点，指定资源回收点是由市城市管理部门会同市供销总社指定；监督管理的责任主体是政府相关职能部门，住房建设、交通、水务等行政管理部门负责对井盖设施的“建设—维护—回收”各环行业监督管理，城市管理部门负责综合协调行业监管部门。

3.管理体制

在纵向上，市、区和镇街三级政府部门对井盖设施权属单位分别有“督促检查”、“综合协调、督促检查”和“协调”职权；市、区城市管理部门按层级节制原则对区政府、镇街政府有“协调、监督和考核”职权；在横向上，住房城乡建设、交通和水务等管理部门按专业管理原则分行业对井盖设施进行监管；市、区城市管理部门对同层级的行业监管部门有“协调、监督和考核”职权。这样，纵向层层监管的分层级管理体制与横向“城管部门主挑、多部门协管”分环节管理体制，共同构筑成分层级、分阶段和分环节的“碎片化”政府管理模式，如图1所示。

4.责任机制

除了明确行政管理对象因违反相关规定需要受到责令整改、处罚和刑事责任等外，对市、区、街道和乡镇，以及井盖设施权属单位不履行井盖设施监管或者维护管理责任的，按照干部管理权限及有关规定问责。这种问责主要由监察机构从失职渎职角度处罚，有限期整改、书面检查、公开道歉、调离岗位、责令辞职、免职等处罚标准。如在“无盖沙井吞噬六龄童”事件中，原市监察部门向媒体通报的处罚建议是“责令区水务局局长公开道歉，通报批评分管副局长，对区水务局工程管理科负责任人给予行政记过处分”。

三、井盖设施问题的跨域性质

现代社会各环节之间的关联性增强，公共事务和公共问题越来越呈现出多面向和复杂性的特征。城市井盖设施问题是一个具有跨组织、功能和时间边界的跨域性城市公共问题，是政府部门监管低绩效和管理碎片化的逻辑起点。

1.跨组织边界

因城市基础设施具有基础性、公益性和自然垄断性等特征，传统政府主要采用政府垄断提供的方式，出现了政府规模过大、行政成本高和行政效率低等问题。为了提高公共事业产品供给的效率，新公共管理改革运动中普遍采用了民营化、社会化和公私合作等措施，将生产者和提供者的角色进行分离。井盖设施的“生产者”履行“建设-维护-回收”功能。建设单位负责“建设”，权属单位负责“维护”，权属单位和指定的资源回收公司负责“回收”。住建管理、城市管理等行政部门作为井盖设施的“提供者”负责对私营企业、国有企业和事业单位的主体行为的协调和监督，如图2所示。由此可见，在城市井盖设施管理中，不仅涉及到政府、市场主体在公共服务供给中的职责配置，还涉及到不同行政部门、不同层次政府之间的权限与职责配置。当内外主体，横向、纵向都需要主体之间进行组织协调时，城市井设施问题将呈现异常复杂的特征。

2.跨功能边界

城市井盖设施是围蔽维护通信、交通和水电煤气等的地下管线预留的井口，起着安全提示和防护功能；也有美化城市道路景观的文化功能。但是，因安装不良、道路损坏、质量问题、被盗和自然灾害等诱因，会对行人行车、城市景观和声音环境有安全风险，影响到城市正常秩序，产生影响市容景观、人员伤亡、危及行车安全和城市噪音等后果，如表2所示。因此，城市井盖设施问题不仅关乎城市基础设施建设和城市景观文化，而且跨越了市容环境、人身安全、交通安全和声音环境等领域。正是因为这些不同领域管理运行模式的差异性，使得治理难度陡增。

3.跨时间边界

城市井盖设施问题往往会在相当一段时间内对社会生活产生影响，会引起社会媒体和公众的关注。井盖设施的建设和使用周期长，基础信息缺失、无主井盖等历史遗留问题仍困扰着政府部门。井盖设施问题本身是一个复杂问题，不仅仅是井盖设施的质量问题，其衍生的问题还会对居民生产和生活产生不良影响，如影响市容环境、危及行人行车安全和产生城市噪声等。政府部门因利益最大化驱使，多部门协调低效率，使得城市井盖设施问题在较长一段时间内被市民和舆论媒体关注，出现民意倒逼政府部门改善城市管理的外在环境压力。

四、井盖设施管理碎片化表象

“碎片化”本指完整的东西破碎成诸多零块，在公共管理领域主要是指不同的政府间、政府部门间、行政业务间的分割状况。跨域性的井盖设施问题由于其发生、演化的高度不确定性，以及由此产生的应对方案不确定性等，对政府管理提出了严峻挑战。井盖设施管理“碎片化”表象为以下四个方面。

1.管理主体碎片化

管理主体的碎片化既体现为纵向和横向分散、缺乏有效联动，还体现为综合协调机构乏力。（1）纵向上逐层分解下压。市、区和镇街分别配置了井盖设施管理的“协调、监督和考核”、“监督指导”和“监管”职权，管理任务自上而下层层分解，行政管理链条冗长，效率低下。作为“二传手”的镇街也常把任务下压到乡村和社区，基层管理者因经费紧张和能力不足，一方面在协调权属单位时“小马拉大车”，出现低效或无效状态，另一方面会选择性应付上级政府下压的超负荷压力，重视“硬指标”，忽视或应付细微事务。（2）横向上部门分域治理。住房城乡建设、交通、水务、林业和园林等行政管理部门依专业领域和治理技术对城市井盖设施进行监督管理，形成独立服务的系统。这些政府部门因“专业化—部门化—利益化—制度化”路径依赖，直接导致部门之间协调“高成本、低效率”。（3）综合协调机构乏力。城市管理部门于2010年被确定为井盖设施管理的牵头部门。相关的行政规范性文件赋予了其“协调、监督、考核”的职能，但未赋予对企业等建设单位、权属单位的行政处罚和行政强制权力。城市管理部门对相关行业监管部门的协调，也完全依靠这些部门的配合，对下级政府部门也仅能按干部管理权限及有关规定问责，并没有强有力的协调手段。

2.管理职权碎片化

管理主体碎片化是碎片化政府管理模式的外在表现形式，其内在根源是政府部门间的“地盘战”，出现管理职权碎片化。（1）地盘中心带的碎片化。官僚组织在中心地带是唯一的社会政策的决定者。住房城乡建设、交通、水务、林业园林等部门按市政府机构改革总体方案和政府部门三定方案，构筑围蔽成独立决策的“中心地带”。井盖设施作为城市基础设施，是城市政府提供的细小边缘性产品，主要依附于所属道路的管理部门；因道路被分割为城市道路、城市快速路、公路、公园区和小区内道路等，其管理是在中心地带上衍生出分而治之的格局，如表3所示。（2）地盘重叠带的碎片化。地盘重叠带是指多个官僚组织的职权领域交叉之地，因权属重叠导致职权配置“交叉”，如业权共享的通讯井盖设施，通讯和电力等多家管线单位交叉的井盖设施。为了资源的最大化利用，通讯井盖大多由多家通讯单位合建、合用，但却做不到“合管”。虽然，城市管理部门在2017年协调6家通信运营商建立了6个主城区分片负责机制。但时，权属单位往往出现有利大家争、有责相互推卸，造成监管部门缺位和失灵。（3）地盘无人带的碎片化。地盘无人带是指没有官僚组织管理的公共问题领域，如无主井盖设施。因井盖设施的建设和使用周期长，建设部门的合并或调整时未能并入新的管理部门；或者井盖设施不再使用后权属单位未报案留底任其废置，久而久之成为无主井盖设施。无主井盖设施没有明确的权属单位，政府部门就无从对口管理，出现了职权配置悬浮。城市管理部门探索建立了“属地管理”机制，将任务下压到基层组织。这种管理方式既淡化了职能部门的主管责任，基层组织也因经费、技术和能力等选择性应付、出现了“应付检查、难以服务，不管理、无服务”的窘境。（4）地盘分离带的碎片化。地盘分离带是指官僚组织权属分割，如多功能装饰性井盖设施。这类井盖设施大量出现在亚运会建设期间，一般由上层装饰井盖和下层专业井盖叠合而成。上层装饰井盖与人行道地砖颜色一致，以确保道路美观。后亚运会时代，“三线下地”项目中的人行道、建筑退缩位上的道路装饰井盖由城市管理部门统筹管理，专业井盖由管线单位负责管理。但是，因装饰性井盖设施缺乏统一建设标准、质量参差不齐和维修难度大，井盖权属单位和道路养护部门都不愿意进行日常维护，出现了伤及行人和行车等问题后更是无人负责。

3.管理流程碎片化

治理领域的分割对于划清责任范围有一定的必要，但当问题相互关联，却孤立处理其中某一问题时，这种清晰化分割就成了效率的阻碍”。城市井盖设施管理的环节和领域被分割，孤立处理某一环节或领域问题会与其跨域性特征相矛盾，出现管理的低效率。（1）建设监管与维护监管相割裂。2010年的市长办公会议明确井盖设施“建成移交后”的综合监管部门是市城市管理部门，并未明确其“建设施工中”的牵头监管部门，出现了建设监管环节与维护监管环节相割裂。城市井盖设施建设监管空白与脱节，从源头涌入大量问题井盖设施，对后续管理维护带来了风险隐患。广州市曾于2012年和2015年委托专业检测机构对珠江东路、珠江西路、沙面大街、十三行路等路段的井盖设施的建设质量进行抽检，合格率分别是55.3%和50.5%，存在着井盖承载力不足、井盖与井座有高差、安全性能不达标等问题。（2）井盖监管和道路监管相割裂。在城市基础市政设施管理中，常将市政设施管理权与依附于这些设施的其他公共设施的管理权相分离，将道路本身与依附于道路而存在的各类管线、路面设施划分为路面归路面、管线归管线等两套管理系统。城市井盖设施是依赖于地下管线的权属单位，而不是附属地面道路的权属单位。近年来，广州市在开展道路品质化提升项目中，遇到部分路面沥青摊铺施工作业未按要求提升井盖，出现井盖下沉、被覆盖和未提升等问题，造成管理主体巡查难，存在较大的隐患。

4.管理资源碎片化

人力、物力及财力等资源直接影响着治理的成效，部门的利益化却成为资源流动、整合的屏障，使得资源呈现碎片化的运行状态。（1）财政资源碎片化。碎片化的行政管理体制究其根源关键在于预算制度的分散化。目前，我国实行分部门、分层级的财政管理体制。从横向看，政府部门的预算依部门职能安排，力争做到事权和财权一致。但是，井盖设施管理是政府部门的边缘性职权、缺乏足够的注意力，且因管理问题的历史遗留和动态演化，其预算经费一般难以保证，出现经费不足。从纵向看，分级式财政管理要求不同层级政府间预算相互隔离无法共享。随着财权上收与事权下放，基层政府财政压力过大，财权财力与事权和支出责任不匹配的问题比较突出，出现财政运行中“小马拉大车”问题。（2）信息资源碎片化。一是信息短缺。目前，广州有164万个井盖设施，其建设单位、权属单位、主管部门、设置地点等属性数据，完好、破损、丢失、占用等状态信息，标识码、地理坐标等地理位置数据等基础数据不全和缺失。二是信息孤岛。广州从2012年开始搭建井盖设施信息系统，采集和录入10个城区、涵盖755平方公里的1647159个井盖设施信息，建立井盖设施的电子身份证。但是，该系统在实际工作中仍未有效应用，与投诉处理平台对接尚未完成；且权属单位也不愿核对和及时更新数据。三是信息过滤。在利益最大化驱动下，下级管理部门采用延迟性上报、选择性上报和失真性上报等策略。延迟性上报指下级部门未在规定时间内上报信息，出现信息滞后；选择性上报指下级部门“报喜不报忧”，偏向于上报利己的信息而隐瞒部分信息；失真性上报指由于大部分信息无从考证，下级部门因绩效或追责等因素谎报信息，出现信息失真。地方对信息的区域性掌控导致了上级政府信息真空化，影响到井盖设施的整体性治理。（3）人力资源碎片化。市政府曾提出利用环卫保洁队伍、绿化工人队伍、市政维护管养工人和社区网格员的力量协助井盖巡查工作。但是，目前还停留在建议层面，未形成正式制度，队伍力量未有效整合和联动使用。

五、  井盖设施管理的协同治理

行政生态学强调政府要与外在行政环境互动以保持动态平衡。城市井盖设施问题的跨域性特征意味着城市政府部门面临着复杂的、多面向的行政生态。城市政府部门不能囿于传统分割式组织架构，尝试构建新的政府治理结构。协同治理倡导构建政府部门间，政府与社会组织、市场主体间的合作机制，其协同特征、复杂系统的特征与跨域性公共问题相耦合，为跨域性公共问题的碎片化管理提供了制度、组织、技术和文化四位一体的化解策略。

1.组织路径：整合碎片化行政组织

协同治理将行动主体联动起来形成合力以达成整体性公共服务的目标。（1）整合组织机构。通过协商式整合将井盖设施的建设监管与维护监管整合起来，由城市管理部门统筹协调，形成从源头建设到维护运行的闭环监管；按井盖业权与路权相结合原则，将依附道路的井盖设施管理职能整合，划归道路管理部门维护。通过等级式整合将当前由市城市管理部门的综合协调提升到市城市工作领导小组进行高位协调，由城市管理部门负责协调的日常工作。（2）整合组织流程。协商式整合并非是简单地将政府部门进行物理组合，更强调在部门职能分析基础上再造行政业务流程。利用大数据、云计算和移动互联技术将城市井盖设施“建设-维护-回收”监管链条上的职能部门链接成闭环的无缝隙行政流程，形成部门间协同分享的无缝隙整合型政府，如图3所示。（3）整合组织资源。财政、信息和人力等资源是政府部门履行职责、寻求扩展地盘的基础。跨部门协同强调政府部门围绕跨域性公共问题，将相互依赖的、稀缺的人力、信息和财力等资源进行交换，确保合作网络的链接成形和有效运转。在财政资源方面，建立相对灵活、以绩效控制来分配财政资源，包括横向上以公民需求为导向将基于井盖设施管理的职能部门的分部门式预算调整为整体性共享预算，纵向上建立相对灵活的财政资源配置体制。在信息资源方面，以大数据、云储存技术推进城市井盖设施的信息资源共享，打破数据孤岛和推进流程再造。在人力资源方面，整合分散的事业单位的养护队伍，组成综合养护大队。

2.技术路径：驱动全流程智能管理

信息技术的进步和政府治理体系和治理能力创新的关联性越来越强。大数据、云计算、物联网和移动互联技术的迅猛发展和技术变迁，不仅重塑了行政生态，而且促进了政府治理现代化。物联网技术让管理对象信息化与智能化，移动互联技术让管理主体无缝链接，大数据和云计算让管理方法增智赋能。据此，以信息技术驱动城市井盖设施协同治理的路径有：（1）框架管理。在智慧城市建设背景中，将井盖设施管理纳入到城市网格化管理，基于智慧城市总体框架建立井盖设施的信息标准、信息共享和应用系统等。（2）数据管理。制定井盖设施的建设单位、权属单位、主管部门和设置地点等属性数据，完好、破损、丢失和占用等状态信息，标识码、地理坐标等地理位置数据等的数据标准，这是数据采集、数据共享和数据决策的基础。（3）全程管理。利用信息技术将城市井盖设施“建设-维护-回收”监管链条上的职能部门链接成闭环的无缝隙行政流程，在城市网格化管理平台中构建井盖设施全程管理系统。（4）智能管理。利用物联网技术为城市井盖设施建立电子身份，智能化采集井盖的基本数据；利用智慧城市构建的城市视频系统，主动识别井盖设施的状态数据；基于云计算对比井盖设施的实时数据与存量数据，实现数据预警、数据决策和数据监控的智能管理。

3.文化路径：构建互信的合作文化

公共管理改革要重视大多时被忽视但愈来愈重要的文化因素的作用。所谓组织文化，是行动者在管理活动中形成的、共同接受和遵守的一系列准则和规范。共同价值规范、权力分享和互信合作的组织文化是协同治理的前提条件。（1）共同价值规范。当前，城市管理部门的职能重心从城市建设到城市管理，再走向城市品质。习近平总书记在北京视察时指出“城市管理要像绣花一样精细。越是超大城市，管理越要精细。”党的十九大报告明确建成人民满意的政府。人民对公共服务的需求由数量取向同步为质量取向，更重视精细化公共服务。这种精细化城市管理也让城市更有人情温度，更是体现了人民满意的价值。因此，城市井盖设施的协同治理要建立人民满意的价值规范，以提升政府精细化水平。（2）权力分享文化。在社会发展转型中，中国正步入一个高风险时代，公共事务和社会问题越来越呈现出显著的“跨域性”特征。这要求政府部门能建立权力分享文化，以回应市民对整体公共服务的需求。“群众无小事”，城市井盖设施管理是公共服务的重要内容，城市政府部门需秉承权力分享文化，建成一个共享、共治的政府治理体系。（3）互信合作文化。互信是促进组织协作的重要的心理因素。井盖管理部门的互信文化能促进主体之间的依赖关系，以互补性资源强化部门间联系，以信息流动整合部门沟通，让各部门形成利益共同体。同时，管理部门在寻求合作时，还应不断提升自身能力，以增强合作伙伴的信任感，形成互信的良好氛围。

4.制度路径：达成可行的合作协议

制度旨在让人们之间复杂的交往行为变得易于理解和具有可预判性。城市井盖设施的合作协议包括合作基础、合作内容和合作风险等要素，旨在规范管理主体行为的制度安排，减少交易成本、降低管理风险。（1）合作基础：人民满意的目的。精细化城市管理是解决与市民生活息息相关看似不起眼的细微城市公共事务和公共问题，以提升市民的满意度与幸福感。城市井盖设施管理的基本目标是保障市民生命财产安全，杜绝安全事故。“群众无小事，小事见大服务”，要以人民满意度为合作基础，将井盖设施管理服务纳入到民生服务清单，实现公共服务的全覆盖，这是新时代人民对政府治理能力的新要求。（2）合作内容：可操作化的协议。井盖设施管理的合作协议要就政府综合监管部门与行业监管部门，政府与社会组织、市场主体等之间的权力、义务和责任进行对等配置。既要有职能边界划分，还要有义务、责任和处罚安排，以规避合作行为中的搭便车行为，形成责任共同体。（3）合作风险：可控的责任机制。除了依科层制的行政问责外，还需重视结果导向的绩效考核的问责机制。井盖设施问题具有跨域性特征，意味着其管理有“团队性生产特征”。据此，以合作目标、合作过程和合作结果来安排绩效目标，要侧重跨部门合作内容与行为设计绩效指标，以整体绩效而非单一部门绩效来评估结果，形成以绩效评估制度来有效控制合作责任风险。

基金项目：教育部人文社会科学研究青年项(17YJCZH112)

文章来源：《城市问题》2019年第11期

文章作者：刘晓洋  许丹敏

作者单位：广州大学公共管理学院、暨南大学公共管理学院