多民族与多族群国家整合模式的比较研究
——以英国、印度、马来西亚为例
沈本秋
内容提要：无论是早期成立的民族国家，还是二战以来获得独立的民族国家，只要国内存在多民族、多族群，都不得不面对国家整合的难题。英国、印度、马来西亚的案例表明，近代以来的国家整合形成了三种模式：公民民族主义整合模式、文化民族主义整合模式与族群民族主义整合模式。这三种国家整合模式在效果上有以下差异：就国家认同度来看，族群民族主义整合模式与文化民族主义整合模式的效果优于公民民族主义整合模式；就社会包容度来看，公民民族主义整合模式的效果优于其它两种模式。
关键词：国家整合模式 公民民族主义 文化民族主义 族群民族主义 整合效果
引言
民族国家整合的研究现状
国家整合是不同民族、不同族群在经济、社会与政治认同层面走向融合的过程，即把在经济、文化和政治认同层面缺少关联的群体整合到共同的领土单位。无论是早期成立的民族国家，还是二战以来获得独立的民族国家，只要国内存在多民族、多族群，都不得不面对国家整合的问题。长期以来，学界将国家整合置于两种对立的视野之下：公民民族主义vs. 族群民族主义、多元文化主义vs. 同化模式。
民族主义作为一种意识形态，在国家整合中具有工具性价值。民族主义通过塑造共同的领土意识、国家认同、民族自豪感，超越国内各种宗教信仰、语言差异和阶层鸿沟。在早期建立的民族国家中，美国的成功整合得益于美利坚民族主义的影响和粘合力。相较而言，加拿大和澳大利亚的民族主义意识比较弱。在后殖民时代，出于反殖斗争和建构国家认同的需要，民族主义在民族国家整合中的作用更加突出。广大第三世界民族国家的独立就是民族主义发挥作用的结果。公民民族主义与族群民族主义的对立是目前西方学界的主流观点。前者以美、英、法为代表，国家先于民族产生，民族并不需要去寻找一个可以依赖的国土。在反抗王权统治的过程中，民族主义主要追求的是权利与平等。后者以东欧和中欧国家为主，民族先于国家产生，所以民族主义一直在努力划分版图，使领土与民族的要求一致。这一观点为后世奉为经典，多次引用。但这一分类主要基于美国和欧洲各国的例子，其解释力在其它地区和国家并不充分。
在全球化背景下，人口跨境流动加速，国内移民族群不断增加，多元文化主义成为较为普遍的国家整合模式。澳大利亚、加拿大、英国、美国、瑞典、荷兰等主要西方国家都采用多元文化主义政策解决国内族群冲突和外来移民的融入问题。例如，荷兰对不同群体采取不同政策：为天主教与新教设立不同的教育制度，允许他们设立各自的工会、创办各自的媒体；英国除了为各个少数族群提供英语教育，还为他们提供本族语言教育。在现有研究成果中，同化模式则被认为是与多元文化主义对立的国家整合模式。20世纪70年代以前，澳大利亚政府采取盎格鲁化政策，也就是同化政策，希望澳大利亚是一个盎格鲁后裔的国家。法国对外来种族和移民也实施过同化政策。泰国对国内众多少数族群也采取过同样政策。但是在全球化背景下，各个族群维护本族文化和传承本族文化的意识越来越强烈，同化模式已经越来越难以持续下去。近年来马来西亚政府受到国内族群压力，在逐渐改变自己过去实施的同化政策。
通过对现有文献的分析，已有研究均试图对国家整合模式进行简化研究，方法固然可取，但不能完整体现国家整合的内涵。从过程而言，国家整合是一个长期过程，任何国家都不可能只采用上述某一种政策或模式，有的国家既运用过同化政策，也运用过多元文化主义；从内容而言，国家整合也不仅仅是构建国家认同和尊重不同文化，现代民族国家也越来越重视人民权利的满足，这都是实现国家整合的手段。
现有研究未能划清和界定不同客体、不同层次的国家整合模式。公民民族主义、族群民族主义、多元文化主义、同化模式其实属于不同层次的国家整合模式。民族主义整合模式一般是民族国家层次的整合的模式，而同化模式和多元文化主义则是国家对社会层次的整合模式。不能理清层次差异，就不能深入认识国家整合对象之复杂，也就不能系统构建国家整合模式的研究框架。
此外，现有研究缺乏对国家整合模式的比较研究。已有研究成果大多只对某个国家的整合模式进行研究，未能对不同模式进行比较研究构建具有启发性的知识框架。自从近代民族国家纷纷成立以来，各国都在摸索自己的整合模式，而且国家整合的成效大有区别。相较而言，美国、澳大利亚等发达国家的国家整合效果较好，发展中国家中如泰国、马来西亚的国家整合仍然面临挑战，苏丹则是国家整合失败的经典案例。既然国家整合效果如此大为不同，更有必要建立系统的比较框架进行分析。
一
民族国家整合的内涵与比较框架
近代以来的国家整合经验显示，国家一般从三个层次进行整合：国家层次、社会层次、个体层次。第一层次是国家层次的整合。近代以来，民族在寻求摆脱神权统治和推翻封建专制统治的过程中，几乎都酝酿出了民族觉醒意识，纷纷建立了民族国家。二战之后，广大第三世界国家则在反帝反殖过程中为民族独立寻找意识形态工具，最终也培育出了民族意识，促进了民族解放与国家独立。无论是早期建立的民族国家还是后来独立的第三世界民族国家，都运用民族主义作为工具进行国家整合，以民族作为客体，培育民族的国家认同感。第二层次是国家对社会层次的整合。除国家之外，文化也是人们忠诚的对象。在民族国家内部，国内社会有多种文化与身份认同并存。这一层次的国家整合以社会为客体，以文化为手段，在各种文化之间进行选择与组合。第三层次是国家对个体层次的整合。除了国家认同、社会文化认同，国家对个人权利也要给予重视和满足。个人是构成国家的最基本单元和行为体，满足个人需求是国家的责任，也是国家赢得忠诚的主要方式之一。在上述三个层次中，每个层次又都有不同的内涵。
（一）民族主义：国家层次的整合内涵
自近代民族国家诞生以来，国家整合就是民族国家不得不面对的问题。民族与国家本为两个不同概念，国家是以行政和领土有序化为表征的“行政统一体”，民族是以文化同质性为基础的“观念共同体”。没有民族认同的国家，不能称为民族国家；作为“观念共同体”，民族又需要国家来维系。在二者结合形成的民族国家中，如果民族成分单一，国家整合不是问题，如果民族成分多元，国家整合就很复杂。现代民族国家大多是多民族国家，所以国家整合一直是大多数国家无法回避的问题。
在民族国家建构与反对殖民主义的过程中，“民族”话语通过提供共同身份与认同激发民族意识，运用民族主义，以民族认同为情感纽带将人们团结起来，最终形成共同体。但是不同国家诉求的民族主义也不一样。在国家整合方面，已有研究对民族主义诉求的分类主要有以下几种。威尔﹒金里卡分为国家民族主义（nationalism of state）与族群民族主义（nationalism of ethnic group），前者在国家整合中主张共同的语言和文化，强调领土意识，后者在国家整合中强调某种族群文化的主导地位。王逸舟在《当代国际政治析论》中将民族主义划分为部族民族主义、种族民族主义、 宗教民族主义、文化民族主义。实际上，部族民族主义与种族民族主义都是以血缘、族群为基础，属于族群民族主义；宗教民族主义与文化民族主义都是以共同的文化为基础，在较大范围内都属于文化民族主义。舒尔曼(Stephen Shulman)将民族认同的内涵分为三部分：公民的、文化的、种族的。一般而言，民族认同的公民内涵是指民族国家在建构过程中形成的领土观念、意识形态、政治法律制度。民族认同的文化内涵重视地域或者区域文化特征，由地理相近、文化相似的不同种族融合在一起而形成，在相互交流与交融中逐渐形成了共同的历史记忆、有共同的文字和共同的习俗。民族认同的种族内涵强调血缘关系，是指构成民族的各个种族具有自己的文化、习俗、信仰、语言等。
实际上，国家民族主义、政治民族主义在内容上都与舒尔曼提出的民族认同的公民内涵接近；部族民族主义、族群民族主义则与舒尔曼提出的民族认同的种族内涵一致；宗教民族主义、文化民族主义则与舒尔曼提出的民族认同的文化内涵一致。由此，本文将国家整合中的民族主义分为三类：公民民族主义、文化民族主义、族群民族主义。公民民族主义整合是指在国家整合中，公民集体认同国家的文化传统、符号、标识，在内部关系中，突出公民身份与平等地位，淡化族群意识与种族特殊性，努力形成以公民身份为基础的国家共同体。族群民族主义整合是指在国家整合话语与整合政策中，强调族群的突出地位，确立某一族群的文化传统、符号、标识为民族国家新的集体认同符号。文化民族主义整合是指国家整合中强调共同的历史记忆、语言、历史、宗教和传统习俗等文化因素。文化民族主义是介于公民民族主义与族群民族主义之间的一种类型。
（二）社会文化：
社会层次的国家整合内涵
根据加拿大皇后大学一个研究团队所制定的分类，本文将国内社会的少数群体分为三类：原住民indigenous minorities、少数民族national minorities与移民族群immigrant minorities。原住民是指先于主体民族居住在该国的群体。少数民族是指在一个主权国家内具有一定的人口规模和地域、有自己的历史、语言和文化以及自治历史的群体，他们甚至有自己的民族认同和民族主义诉求。移民族群是后来移民到该国的少数群体。
美国、澳大利亚、加拿大、新西兰等国都有原住民，这些国家对原住民的社会文化政策基本上经历了从同化到多元文化主义的演化过程。澳大利亚历史上曾经推行同化政策，派警察大规模抓捕边疆地带原住民的小孩送到千里之外白人区的寄宿学校进行训练。加拿大政府在1870年至1970年间也推行同类政策，逼迫大约15万5岁至16岁的土著儿童前往远离土著保留地的寄宿学校接受教育。在那里，他们不能将本族语言，身心受到虐待。1950年代，加拿大甚至将87名因纽特人迁到北极地区生活，以加强该国在北极的影响。近年来，这些国家开始反省和道歉。2008年，澳大利亚政府向原住民道歉和赔偿。2006年加拿大法院判决加国政府向8万多寄宿学校土著学生赔偿19亿美元。2008年6月11日，加国总理斯蒂芬·哈珀在议会正式向他们道歉。两年后，加拿大政府又向上个世纪50年代被重新安置在北极的因纽特人道歉。近年来，针对原住民，各相关国家开始采取多元文化主义政策，主要从土地权、文化权和政治权方面予以满足：承认原住民对土地的所有权、尊重原住民组建自治政府的权利、尊重原住民的文化习俗权：狩猎、捕鱼、传统习俗等、给予原住民与主要族群同等的法律地位和权利、甚至确立原住民群体在中央政府的代表权。
加拿大的魁北克人、希腊的马其顿人、法国的科西嘉人、日本的琉球人、西班牙的加泰罗尼亚人、英国的苏格兰人和威尔士人等都属于少数民族。少数民族的分离主义长期以来是相关国家整合的难题。面对少数民族的分离主义倾向，有的国家选择文化同化政策，有的选择多元文化主义政策。其中，希腊对马其顿人、日本对琉球人基本采用同化政策，而其他国家主要从自治权、语言权和代表权方面实施以下多元文化主义政策：尊重少数民族的自治权，以联邦形式建构国家；尊重少数民族的语言权，将少数民族语言在民族区域内确立为官方语言、资助少数民族语言学校和少数民族语言媒体；尊重少数民族的代表权，允许少数民族在中央政府、议会、法院有自己的代表、支持少数民族参加国际组织。如加拿大的魁北克，在教育、医疗、司法、税收、移民政策等领域拥有广泛的自主权，法语甚至是该省唯一的官方语言。
世界上大部分国家都属于多族群国家。相关国家的整合措施基本上在同化政策与多元文化主义政策之间进行选择。奥地利、丹麦、日本长久以来一直选择同化政策；而澳大利亚、加拿大、芬兰、新西兰、瑞典、美国等国家近来则陆续实施多元文化主义政策，主要从尊重多元文化方面满足各族群需求：公立学校开设了多元文化课程、公共媒体允许少数族群开通播音频道和开办媒体、尊重宗教豁免权、允许双重国籍、官方资助少数族群的社团文化活动。加拿大从1971年就开始实施多元文化主义，是推行多元文化主义政策较为持久和成功的国家。澳大利亚也成效显著。尽管近几年多元文化主义政策在欧洲国家普遍受到质疑，但并没有出现放弃多元文化主义政策的趋势。
由此可见，民族国家对社会进行整合时一般都在文化同化政策与多元文化主义政策之间进行选择。在同化政策下，国家推行共同的语言与宗教、共同的文化价值观、共同的象征符号、共同的节假日以及统一的教育政策。当不同社会群体放弃自己的社会特征而采用主导群体的文化时，就能实现同化目的。法国大革命后，历任政府都在国内采用同化政策。土耳其的库尔德人也接受了同化政策，主动融入主流群体的政治、经济和社会事务。但是同化政策也一直遭受批评，被认为不尊重少数群体的社会文化。多元政策或多元主义（Pluralist policy/multiculturalism）是指在一个多元的社会里，不同的文化群体共同生活，并没有混合在一个政治单位里。每个群体都有自己的政府，都是一个政治单位。无论各群体差异多大，都不能超越多元主义理念。通常，在各个政治单位中，占据主导地位的一方控制着国家权力。多元主义的实现一般依赖三个方面：政治上的平等化、经济上的分权化以及文化上的多元化。在政治上，所有群体和种族享有平等权力。在经济上，实施中央与地方分权，给予地方充分的自主发展权。在文化上，尊重和保护多元文化，放弃同化政策，并通过就业优惠政策、教育体系中的优惠政策以及文化保护与传承来实现。
二
英国、印度、马来西亚
在国家层次的整合方式比较
在国家层次，民族国家的整合目标主要是树立构建国家统一体的意识形态。
（一）英国的公民民族主义整合方式
英国各民族、各族群之间的文化、语言、宗教各有差异。尽管早期重商主义、海外扩张构成了英国经济民族主义的主要支撑，成为英国培育国家认同的重要手段，与苏格兰合并也是双方经济发展的需要，但一战以来的最近一百年，英国国力下滑，随着英国世界霸权地位的衰落，经济民族主义也终于落幕。尽管苏格兰、威尔士、北爱尔兰一直有分离主义情绪，但一直没有获得成功。由此可见，经济民族主义并不是维护英国国家完整性的主要因素。相较而言，在英国民族主义元素中，公民民族主义才是近代以来英国维护国家完整性的持久因素。
英国公民民族主义有着大多数人拥护的政治教义和英国统一符号。在英国从王权国家转型为民族国家的历程中，英国形成了一种理念：无论何种族、何肤色、何宗教、何性别、何语言，大家都共同维护英国作为一个民族国家共同体的完整性。在英国，实现各民族地位平等，最典型的统一象征符号就是英国国旗。1535年，英格兰合并了威尔士；1707年，合并了苏格兰；1800年，合并了爱尔兰。虽然1922年爱尔兰脱离了英联合王国，但北爱尔兰六县留下。至此，大不列颠即北爱尔兰联合王国最终形成。在这个统一体中，英国国旗的图案是英格兰、苏格兰、爱尔兰各自旗帜的图案组合。国旗设计的时候，威尔士已经与英格兰合并，故没有威尔士的象征性图案。
英国公民民族主义推崇主权在民，信仰民主的力量。英国历史上原本是一个王权国家，但在1258年就产生了议会，不过，早期的议会只是国王的咨询机构。决定性的变革发生在1688年的“光荣革命”，英国新兴资产阶级带领农民、工人发起反对封建统治的斗争。革命的最终结果就是英国建立了欧洲最早的自由民主秩序，确立君主立宪政体。紧接着，1689年和1707年，《权利法案》和《王位继承法》相继通过，确立了议会是凌驾于王权之上的机构，具有最高立法权。至此，议会制真正在英国确立起来。随着英格兰成功合并威尔士、苏格兰和北爱尔兰，英国议会最终在席位上也对四大部分进行了分配，实现了各民族共享民主。目前英国下议院650个议席中，英格兰占533席，苏格兰59席，威尔士40席，北爱尔兰18席。
在公民民族主义推动下，英国的国家认同建构取得了进步。1998年，《北爱和平协议》签署，长达三十多年的北爱教派冲突终于结束。苏格兰人和威尔士人虽然有分离主义情绪，但与其它国家内部的分离主义者不同，英国的苏格兰人和威尔士人并不完全寻求脱离英国。2007年，英国广播公司的调查显示仅有20%的威尔士居民赞成独立。2014年苏格兰推动独立公投，最终以55%的反对率而失败。苏格兰独立公投失败后，英国广播公司调查威尔士，发现仅有3%的居民赞成独立，但有49%的居民赞成英国将更多权力下放给威尔士议会。相反，他们开始努力在英国议会中赢得席位，实现自己的利益。
（二）印度日趋走向
文化民族主义的整合方式
印度是一个典型的多种姓、多宗教和多语言的国家。印度社会主要由四大种姓和贱民构成。种姓的划分历史久远，一直难以打破。在多种宗教中，印度教多数派是主导力量，约占人口的80%以上。穆斯林约占人口的12%。此外，锡客教、基督教、佛教等是印度的少数教派。在语言政策上，1950年印度共和国成立时，印度宪法确立了14种地方语言作为官方语言，后来又增加到21种。印度国大党崛起于印度反对英国殖民统治的斗争中。当时，在国大党的领导下，民族主义是一种反对殖民主义和寻求民族独立的有力武器，具有跨族群的整合力量。建国后，印度国大党主要代表人物甘地、尼赫鲁主张将民族主义与世俗主义相结合，培育国民的爱国主义精神。
世俗主义是一种倾向于现实世界的意识形态，对宗教抱无所谓的态度，或者排斥宗教。印度的世俗主义政策包括：政教分离、不设立国教；平等地对待一切宗教及信仰；反对教派主义、反对种姓制度、对印度教多数派进行改革及对少数派予以保护。1950年，印度制宪会议通过宪法确立了“政教分离”原则；1976年，“世俗主义”被正式写入了印度宪法。 在这些内容中，最重要也是最具特色的两个内容是宗教平等和对低等种姓的保护。印度宪法序言宣布：“我们印度人民已庄严决定，将印度建成为主权的社会主义的世俗的民主共和国。”宪法第15条规定：“禁止宗教、种族、种姓、性别、出生地的歧视。”宪法第26条规定了“处理宗教事务的自由”。宪法第29条规定“居住在印度境内的任何阶层的公民，凡具有独特的语言、文字或文化者，皆有权保持其语言、文字或文化”，“由国家维持或接受国库津贴的教育机构，不得根据宗教、种族、种姓、语言等理由拒绝任何公民入学”。由此可见，世俗主义是一种极具包容性的文化意识。
尽管如此，在执行世俗主义政策的过程中，还是不可避免的受到印度教教派的压力。印度政府为了践行世俗主义，专门制定了针对多数派印度教派的《印度
教法典》，希望废除传统陋习。但在实施中政府将佛教、锡克教、耆那教等少数教派看做印度教的一部分而加以改造，造成少数教派的抵制和矛盾，结果佛教与耆那教采取逃避改革的态度，锡克教则公开抵制改革，最终引发了印度教派的不满，认为政府的政策有失公平，对小教派过于宽容。此外，印度教与伊斯兰教的矛盾也逐渐显现。建国之初，印度穆斯林抱着信赖世俗主义的态度，与印度国大党站在同一立场，与之关系密切的穆斯林还成为了伊斯兰教的领导，他们认同印度国家利益高于穆斯林集团利益。但是随着20世纪60年代印度教教派主义抬头，刺激了穆斯林中的极端势力，开始提出具有穆斯林教派主义色彩的诉求。总之，在国大党主导的前三十年左右，尽管表面上实施世俗主义政策，但实际上已经感受到印度教教派的压力。
冷战结束之际，感觉受到了世俗主义压制的印度教教派开始了复兴运动，印度人民党主张印度在以印度教文化为主导意识的基础上进行大国复兴。印度教文化民族主义公开出现，拥抱这一意识形态的印度人民党甚至走上前台竞选，并获得了政权。冷战结束前，基本上是印度国大党处于执政优势，冷战结束后，则是印度人民党占优势。如果说国大党的世俗主义基本上代表了上层统治集团的思想，那么人民党及其印度教文化民族主义则代表了中产阶层甚至下层人民的思想与立场。印度人民党一直鼓吹“一个国家、一个民族和一种文化”。自从90年代该党掌权后，尽管宪法仍然倡导世俗主义，但在现实政策的执行中，一直带有印度教文化民族主义倾向。印度人民党具有浓厚的印度教意识，试图将印度教作为印度文化的主体意识。这种意识形态的最终目的就是在印度教文化的引领下实现国家强盛、民族振兴，加强爱国主义。
印度教民族主义在上个世纪80年代以来逐渐崛起，凭借自己大族群的身份，不断加强印度教主导地位，印度教主导的文化民族主义意识形态加剧了国内教派之间的矛盾，印度国内冲突不断。例如，1992年发生在巴布里清真寺的暴力冲突一周之内造成1097人丧生、4085人受伤；2002年，印度古吉拉特邦发生的印度教徒和穆斯林之间的冲突导致800多人遇难；2015年10月，印度北方邦一名穆斯林因谣传参与了屠牛和食用牛肉而被数百名村民活活打死。
（三）马来西亚的族群
民族主义整合方式
马来西亚也是一个典型的多族群国家，总共有30多个少数种族。根据2016年统计，马来西亚人口达到3000万。其中马来人及其他原住民占68.1%；华人占23.8%；印度人占7.1%。三大主要族群的宗教信仰也不同，马来人信仰伊斯兰教，华人信仰佛教，印度人信仰印度教。马来西亚社会三大族群之间的矛盾在英国殖民统治时期就存在。为了便于管理，英国殖民统治者将马来人固定在农村生活，并保留封建土地制度，限制其它族群在农村购买土地。在城市，英国殖民统治者则吸引华人和印度人在工厂打工和经营小商业。教育也是如此分布。农村学校都是马来人的学校，为马来人孩子提供基本教育。城市的华人学校主要为华人子女提供母语教育。但在城市也有水准高的英文学校，这是英国殖民统治者的学校，选拔优秀学生赴英国本土接收高等教育。马来人子女只有特别优秀才能进入城市里的这种学校。而在城市里的华人和印度人的子女则占有地理优势，获得更多的英文学校机会。因此，年长月久，马来人虽然是主导族群，但是在经济和教育上与其它族群差距越来越大。当英国人离开、马来西亚迎来独立后，该国社会内部族群对立的矛盾非常明显。
在独立建国过程中，马来人凭借自己占据人口绝大多数以及对土地的控制权，成为具有主导意识和优越感的族群。1957年颁布的马来亚宪法，1963年马来西亚成立后继续使用，明确带有族群民族主义色彩。马来人的马来语为马来西亚的官方语言；马来人的伊斯兰教为马来西亚国教；在土地制度方面，仍然保留马来人的特权。这种做法明显引发华人社会不满。多年累积的族群矛盾，最终引发了1969年“5.13事件”。起因是执政的联盟党在国会选举中失去执政地位，华人为主的反对党取得胜利。最终引发了马来人不满，在华人庆祝时发生了马来人和华人冲突，导致上百华人死亡。事件之后，马来西亚政府在国会通过宪法修正案，明确规定“马来人至上”，禁止对马来语的官方语言地位、马来人的特权条款进行任何修改。同时，对政党改组，扩大联盟党力量。1974年联盟党改组为由马来人的马来民族统一机构（The United Malays National Organization，简称巫统/UMNO）、马华公会、马印国大党和其它反对党等9个政党组成的国民阵线。改组后，巫统的独大地位得到巩固，其它小党虽然也是反对党，但是实力很弱。马来西亚名义上是多党联盟在组建政府，实际上演化成巫统掌控主导权，这一政党制度进一步固化了宪法中马来人的特权地位。
尽管2008年反对党组成联盟阵线，吸引大量华人和穆斯林加入，最终打破了国民阵线长期在国会占有的三分之二的优势地位，但是并不代表马来西亚族群民族主义走向死亡。毕竟，宪法确立的“马来人至上”特权地位已经难以撼动，长期以来其它族群以公民权换取马来族群特权已经成为惯例。马来西亚的族群民族主义仍将延续。
三
英国、印度、马来西亚
在社会层次的整合方式比较
原住民、少数民族、少数族群三者身份不同，诉求也不一样。原住民的诉求一般是原住民的土地所有权、自治权、文化权、在中央政府的代表权等；少数民族的诉求主要有自治权、语言权、在中央的代表权、自治区的国际法人地位等；移民群体的诉求则是教育中的多元文化主义、宗教权、多元文化活动等。
（一）英国的多元文化主义政策
在社会层次，国家的整合对象是少数群体，国家需要充分理解他们的群体诉求并做出回应。英国国内没有原住民的问题，主要是少数民族问题和移民族群的问题。
在少数民族政策方面，英国主要从自治地位、语言权、代表权满足少数民族的要求。英国给予苏格兰、威尔士和北爱尔兰充分的自治地位。1998年，全面解决北爱尔兰问题的协议签署后，北爱尔兰随即举行议会选举，成立北爱尔兰议会，并成立北爱尔兰议会执行机关。1999年，苏格兰举行第一次议会选举，产生了苏格兰议会，并成立了苏格兰议会执行机关。同年，威尔士也举行第一次议会选举，产生了威尔士国民议会，并成立了威尔士国民议会执行机关。在立法权方面，苏格兰议会享有基本立法权，威尔士和北爱尔兰议会没有基本立法权，但有次级立法权。苏格兰和威尔士议会执行机关的首席部长均由各自议会产生，首席部长组织内阁。北爱尔兰议会执行机构中12名成员组成内阁。在英国，少数民族的语言地位也得到了重视。在苏格兰，公共标示都是英语和盖尔语同时出现。在威尔士，威尔士语也获得了与英语同样的官方地位。爱尔兰语也是北爱尔兰地区除英语之外的另一种官方语言。政府对少数民族语言媒体和学校予以资助。英国最主要媒体BBC还专门开设威尔士语和盖尔语的电视频道。苏格兰、北爱尔兰甚至有自己流通的货币。在国际组织中，少数民族也有代表权，如世界杯足球赛，英国四大民族就有四支球队分别代表各自民族出战。
在移民族群政策方面，英国也出台了比较全面的多元文化主义政策。首先，英国官方承认和支持多元文化主义。英国在1965年、1968年和1976年连续出台《种族关系法》(Race Relations Act)，关注权利平等、责任平等和机会平等。英国种族平等委员会（Commission for Racial Equality）1976年成立，作为公共机构，专注于在英格兰、苏格兰、威尔士消除种族歧视。北爱尔兰则适用于1997年的“种族关系条例（Race Relations Order）”，均致力于促进族群平等和机会均等。2010年，该机构为“平等与人权委员会”取代。在就业领域，对少数种族弱势群体提供就业培训。在宗教领域，满足少数种族的宗教需求，在公立学校开设宗教教育和允许集体祷告。在教育领域，为了实施多元文化主义，地方教育部门增加了多元文化教育顾问、族群问题教育顾问、双语顾问等职位。学校还专门聘请老师给少数种族孩子教授语言、文化和历史。在成人教育方面，政府出资对少数种族的继续教育提供帮助，帮助他们加强母语教育，并资助少数族群的社会文化活动。在多元主义文化教育方面，英国的犹太人树立了比较成功的案例。犹太人移民社区建立了一些犹太学校，只是在休息日提供宗教教育，平时还是把他们的孩子送到非隔离的公立学校接受普通教育。通过这一措施，犹太人已经很顺利地融入了英国社会但又没有丢掉自己种族的宗教文化。
进入21世纪来，随着各种极端思潮的出现，英国政府开始反思多元文化主义政策。2011年卡梅伦首相公开宣称多元文化主义政策已经失败，强调建设以英国公民社会价值观为基础的主流意识形态，避免走向极端主义。此后，英国也出台了系列限制移民的政策。尽管英国的多元文化主义政策出现了走向衰微的势头，但长久以来的影响仍将持续。
（二）印度采取有限的
多元文化主义政策
印度形式上是联邦制，但实际上权力主要集中在国家。印度是以语言建邦的国家。印度民族成分复杂，族群众多。建国时，在地方民族主义势力的压力下，印度1956年的《邦重组法案》不得不规定语言是印度各邦划分边界的基础。也正是如此，导致印度没有统一的“国语”，各邦人民之间难以沟通。印度虽然和美国一样实施联邦制，但面对各邦分散的局面，印度期望通过国家权力维护国家统一，于是印度在联邦制下采用中央集权制的管理模式。就政治权力而言，联邦政府不仅负责国家安全、外交等大事，还负责国计民生。印度联邦议会拥有制定法律的独享权力。印度只有一部宪法，而各邦无权制定宪法，也无权提出修宪建议。印度联邦议会甚至有权设立新邦、有权改变各邦面积、边界与名称。 就行政管理模式而言，印度中央政府对各邦仍然实行垂直管理。中央政府各部门直接对口管理各邦的相应部门。平常时期，联邦政府可以就某些事项直接向邦政府发出指令，命令执行。在紧急状态下，印度联邦政府甚至可以直接接管州政府权力。印度联邦政府还直接控制各邦财政，也通过经济发展规划直接影响和管理各邦经济发展。在人事制度上，印度联邦政府对各邦也是直接管理。印度各邦的领导人由中央直接任命。在公务员管理制度上，也是中央对地方直接管理。虽然实行联邦制，印度各邦没有独立的司法权。地方司法受中央司法权统一管辖。
印度确立了以印地语为主的语言政策。建国之初，甘地等领导人曾经尝试推动确立印地语为“国语”，但遭到了各地语言民族主义者的反对，并要求以语言作为行政区划的标准。为了避免印地语独大并成为实质上的“国语”，在各地方的压力下，1963年《官方语言法》不得不规定印地语和英语均被列为官方语言。实际上在印度也只有大约四成人说印地语，并没有过半。还有22种法定官方语言，统一称为附则表列语言（scheduled languages）。22种法定语言在议会、教育、考试、法庭语言使用方面被正式承认和得到保障。面对如此众多的主要语言，又没有国语，1963年的法案不得不规定，印度的学校必须接受“三语方案”：在印地语地区教授印地语、英语和其它一种印度语言；在非印地语地区教授本地语言、英语和印地语。这一政策也是各方妥协的结果，由此确立了印地语的主导地位。2007年开始，印度15所著名大学联合举行招生考试，虽然只用印地语和英语出题，但学生允许使用多个主要语种进行回答。
印度是以语言、宗教和表列种姓三个标准为依据，确立少数种族的地位与身份。在印度，只有符合非印度语、非印度教和列入印度宪法表列部落（scheduled tribes）的原住民部落才是少数族群。印度将近八成人信仰印度教。12%左右的人信仰伊斯兰教，2.3%左右的人信仰基督教，1.7%左右信仰锡克教。印度建国之后，面对国内多种族、多语言和多宗教的现状，印度在政府岗位和立法机构中对少数族群都分配了名额。中央政府岗位中，一、二级职员必须为部落民保留一定职位，职位比例根据部落民在部落人口中的比例来确定。中央也可直接雇用一定比例的部落民担任职务。在晋级考试中为部落民保留7.5%的名额。即使政府的三、四等职员由地方录用，但也要按少数种族人口在邦中总人数比例进行录用。部落民在国会人民院以及各邦议会都占有一定席位。国会人民院542个席位，有40席留给了表列部落。各邦议会的3997个席位中，303席留给了表列部落。
（三）马来西亚在社会层次的同化与排挤政策
马来人一直认为马来半岛是自己的家，而印度人和华人是移民。在社会整合方面，马来人一直对其它族群采取排挤和同化政策。
马来西亚一直坚持马来语的主导地位。1969年启动新经济政策后，在小学，华文学校与印度语学校可以用母语教学，但教学大纲必须全国统一由政府制定。在中学，公立中学只能用马来语教学，也只能用马来语考试。私立华文中学可以开办，但是政府不承认它们的考试成绩，学生也不能报考公立大学，毕业后更不能在公共部门就职。在大学招生中，马来西亚政府在不同族群中实施名额分配制。80年代开始，公立大学越来越多，越来越多的人可以读大学。但是由于私立大学也只能用马来语教学，华人的孩子不得不去英国或中国读大学。进入90年代，政策有所松动。马来西亚《1995年教育法》为教育政策松绑，规定私立大学可以用英语作为教学语言。在公立大学也发生了变革，非马来人可以获得少量奖学金名额。
马来西亚力推伊斯兰教和马来文化主导地位，实施宗教与文化同化政策。立国之初，马国总理拉赫曼力主“种族平衡”，推行“自由放任”政策，鼓励各族在平等环境下共同发展。但是华人对马来人的经济优势日渐扩大，加之1969年华人参与的政党获得了大选胜利，引发马来人担忧与不满，最终导致“5.13事件”马来人和华人加大冲突。冲突之后，更加刺激马来人政治精英通过1971年宪法修正案来规定马来人的政治和文化特权地位、大力推动伊斯兰宗教在全国普及。1971年，“国家文化大会”提出将伊斯兰文化和马来文化变成国家的主导文化和意识形态。在这种压力下，华人为了获得政治、社会地位，也有少数逐渐改宗信奉伊斯兰教。以西马为例，皈依伊斯兰教的华人大约7000人，占西马华人总数的0.7%，而2000年这一数字涨到1%。建国初期，为了团结原住民参与国家建设，政府设有原住民部。但随着马来文化地位的大大提高，马来西亚政府执行同化政策，引导原住民信仰伊斯兰教。1983年，政府甚至秘密实行“原住民伊斯兰教发展策略”。1991年起，国家拨款700多万美元，在原住民居住的各地农村修建会堂，甚至每个会堂里面都有一个穆斯林小礼堂，并安排专门的马来人引导原住民信奉伊斯兰教。在马来人文化之上的时代，华人文化受到打压，甚至强制马来文化的植入。不允许华人在公共场合表演舞狮子；华人要穿传统马来服装参加毕业生典礼，学校的表演活动穿插传统马来舞蹈、乐器表演等；华语学校在集会上必须使用马来语。
族群的同化与排挤是一个缓慢但逐渐明显的过程。在遭受漫长的排挤和打压之下，部分非马来人为了提高政治地位，选择了被同化，选择跨族通婚，与马来人结婚。根据马来西亚规定，只要与马来人通婚，就算是马来人。此外，马来人出生率高于华人，在人口总数上对华人形成强大的排挤和压力。自从立国以来，马来西亚的三大族群在人口比例上已经发生了明显的变化。马来人的人口比例越来越高，华人和印度人的人口比例越来越低。
上个世纪90年代开始，马来西亚政府开始调整政策，在坚持“马来人优先”的原则下，促进各民族共同发展。2003年巴达维接任，重视马来西亚民族的打造，对华人的政策更加宽松。放宽马来人保留地政策，允许非马来人租借马来人的保留地。实施较为开放的华语教育，对华语小学提供资助。出现了少许多元文化主义政策的倾向，但是“马来人至上”的总体倾向难以改变。
四
英国、印度、马来西亚
在个体层次的整合方式比较
在个体层次，国家主要通过满足个体的民事权利、政治权利和社会权利实现国家整合。
（一） 英国公民的个体权利得到充分实现
英国公民个体的民事权利基本得到了满足。民事权利以个人自由为主要内容，其中言论与思想自由、信仰自由是核心要素。英国1215年的大宪章被视为追求自由之始。1689年《权利法案》是进步的一大标志。二战结束之后，英国通过欧盟相关法律保护国内人权，并在1998年形成了具体的《1998年人权法》。这些法律对英国的个人权利与言论思想自由进行了充分的保护。所以，言论与思想自由在英国这样一个老牌资本主义国家没有任何争议。至于信仰自由，曾经是英国历史上争议最大的问题，这种影响延续至今。在整个中世纪，英国和其他欧洲国家一样，置于欧洲罗马教皇的神权统治之下，即使国王们的诸多权力也受到教皇节制。16世纪末英国亨利八世掀起的宗教改革运动带来了惨烈的宗教冲突。尽管新教被确立为英国国教，但是遭遇天主教多次反扑。后来，《1701年英国王位继承法》（Act of Settlement 1701）明确规定英国君主应该信仰英国国教新教。此举是为了防止天主教徒复辟和夺取君主之位，但同时也是对国内其它宗教信仰的歧视。英国还有规定，皇室成员如与天主教徒结婚，将被从君主的顺位继承人名单中去除。《2013年的王位继承法》（Succession to the Crown Act 2013）虽然有所修改，规定皇室成员与天主教徒结婚仍然可以保留王位顺位继承人身份，但是（Act of Settlement 1701）对君主自身的宗教信仰规定仍然没有改变，要求君主必须信仰新教。尽管英国民间宗教信仰自由，但这一规定无疑还是会对其它宗教产生歧视阴影。
英国个体的政治权利在本土公民中得到了充分满足，但在移民族群中有差异。英国脱欧的全民公决投票权就引发了批评。在移民群体中，来自于爱尔兰和英联邦国家的英国公民在全国大选和地方选举中都有投票权。他们也有权参与脱欧公决投票。但是从欧盟国家移民而来的英国公民有权在地方选举中投票，但无权在全国大选中投票，更没权参与脱欧公决投票。从欧盟和英联邦国家之外的国家移民而来的英国公民没有任何选举的投票权。这一分配方式破坏了平等原则与民主原则。
英国个体的社会权利在国民保健、国民保险、住房援助、个人社会福利以及教育补助五个方面得到了充分实现。英国的医疗卫生服务由中央政府全面控制，实行全民免费医疗。在整个英国社会，英国人最为自豪的就是“英国国家医疗服务体系”（National Health Service, NHS），NHS不仅惠及英国本国公民，还惠及外来移民以及在英国暂时短期停留的外国人。在《国民保险法》的基础上，英国所有公民一律投保，最后分类领取养老金以及工、伤、残补助。英国政府还对低收入家庭发放住房津贴，对首次购房者给予额外津贴和优惠措施。英国还有完善的教育福利。大部分学生可以接受政府教育基金资助接受免费教育，90%的大学生可以获得政府津贴和贷款。
（二）印度的个体权利没有得到充分实现
在印度个体的民事权利方面，公民的宗教信仰自由和宗教宽容度饱受争议。印度教世界大会2006年2月13日就明确指出，印度教徒不再容忍基督教在印度的发展。该大会宣称，他们作为印度教徒，将向印度政府建议立法，要求在全国范围内禁止印度教徒改信基督教或伊斯兰教以及其它宗教。其实，印度许多邦早就通过了禁止改信宗教的法律，但还没有全国性的法律。
印度个体的政治权利也不完善。印度一直对外宣称自己是最大的民主国家，主要体现在全民参与投票上。从表面形式上看，印度的确做到了民主。但是形式民主之下的实质民主并不乐观。在印度形式民主的外衣下，印度政权长期为家族专制所把持。印度主要政党的领导权基本上是继承性质，即使有权力竞争和更替，也是在儿子、女儿、遗孀、女婿中进行。在印度独立以来的70年时间中，尼赫鲁和甘地家族掌握权力或直接出任总理的时间超过了一半。在印度地方各邦中，这种现象也很多，地方领导人经常培养自己的子女和亲属进入权力阶层。在印度国会，家族政治集团内部权力继承这一现象也很突出。按照年龄来分，41—50岁年龄段的人有37%是继承上一辈权力，31—40岁年龄段的人有65%继承了上一辈权力，30岁以下的议员中几乎100%继承了父辈权力。这一现象表明，公民表面上的选举权利并不能产生实质性的民主。在族群问题、宗教冲突、种姓问题面前，民主选票很容易成为专制集团寻求合法性的工具。
印度在努力满足个体的社会权利。在印度，由国家免费提供的基础医疗全覆盖是印度政府在社会保障方面的主要举措。尤其是80年代以来，印度政府在农村建立三级医疗网络体系，包括保健站、初级保健中心和社区保健中心三级。一个保健站负责附近3000—5000村民的医疗服务。初级保健中心是6个保健站集中的转诊单元，覆盖2—3万村民。社区保健中心是4个初级保健中心的上级转诊医院，覆盖10万左右村民。2000年世界卫生组织的评估表明印度卫生资源分配的公平性位居世界43位。为了照顾少数族群的环境关切，印度政府出台了规定，要求尊重少数族群对土地、森林等的使用权，不得未经少数族群同意而强行开发，开发时不得剥夺少数族群对资源的支配权，保护少数族群的自然环境，引进外资开发少数族群地区。印度政府还实施了一系列针对少数族群的就业辅助计划，如“反贫困计划”通过补贴帮助少数民族家庭实现自我就业、“国家农村就业计划”加强对农村的投入使农民获得额外就业机会、农村青年自我就业培训计划通过商业信贷和政府资助方式帮助农村青年实现脱贫。
（三）马来西亚族群之间的个体权利不平等
马来西亚个体的民事权利没有得到充分实现，马来西亚的宗教自由正在逐渐收紧。根据美国皮尤研究中心（Pew Research Center）2015年4月11日发布的调查报告，马来西亚在宗教方面的管制指数得分从7分上涨到了8分，从全球13名上升到第6名。最主要的表现就是马来西亚政府规定穆斯林不得改信他教。在马来西亚，大多数人生来即是穆斯林，要脱离伊斯兰教改信其它宗教绝无可能。对其他宗教的限制也很严格，用马来文出版《圣经》或者其它基督教出版物属于非法行为，禁止非穆斯林向穆斯林传教，根据马来西亚安全法，警方可以无限期拘留违法的传教士。
马来西亚个体的政治权利在族群之间非常不平等。首先是“马来人特权”与“非马来人平等公民权”的问题长期存在。英国殖民者到来之前，马来人并无特权意识，马来人与其他族群之间和谐平等相处。后来，在英国殖民者的“亲马政策”与日本侵略者的分而治之的政策下，马来人的特权意识越来越深，将马来人与非马来人之间的经济差距归因于华人的到来。而在平等公民权方面，1946年的《马来亚联邦计划》提出，凡是出生在马来西亚、或者1942年2月15日前15年间在马来西亚居住超过10年的非马来人，都可获得平等公民权。这一计划遭到马来人极力反对，最终出生地得到公民权的原则没有得到认可。其次是华人参政空间受到挤压。当英国殖民者退出、马来亚联邦建立时，华人为了争取权利，1949年成立了马华公会，并与巫统、马印国大党组成联盟，在1955年大选获胜。马华公会当时地位很高，与巫统平齐，甚至出任政府要职。但1969年“5.13事件”后，巫统联合国内各政治派别组成“国民阵线”，导致马来人政治势力大增，而华人势力下降甚至被边缘化，华人领袖再也难以影响马国政治。
马来西亚个体的社会权利在族群之间非常不平等。《马来西亚联邦宪法》153条对马来人的特殊权利进行了明确规定。第153条第一款规定：最高元首有职责依据本条文规定，保障马来人以及沙巴和砂拉越土著的特殊地位，以及其它族群的合法权益。153条第二款规定：最高元首必须确保“在公共服务的职位、奖学金、助学金和其他类似的教育或培训优惠、或联邦政府所赐予的特殊设施、联邦法律下所需要的贸易或商业准证或执照方面，保留元首认为合理比例的份额，分配给马来人和婆罗洲土著（始自1963年）。”1969年“5.13”种族冲突发生后，马来西亚政府更加强调“马来人至上”，在宪法153条下增加了新的条款，及8A款：“如果提供马来西亚教育文凭，或同等程度以上教育的大学、学院、或其他教育机构管理当局，所能提供的任何学科学额，少于有资格申请入学者的数目时，最高元首有权力向有关当局发出必要指示，确保有关当局为马来人及沙巴与砂拉越土著保留元首认为合理比例的学额，而有关当局必须遵从这指示。”由此可见，马来西亚表面上是扶持弱者的政策，但这项政策的制定者是马来西亚占主导政治地位的马来精英，受益群体也是马来族。这与国际上的案例相反，一般国际上很多国家都是主导族群或民族扶持少数族群或少数民族中的弱者。另外，马来西亚对这些政策也没有规定期限，成了一个遥遥无期的种族权利不平等的规定。此外，马来西亚以国家宪法的形式对此进行规定，而不是仅仅以政策指令的形式颁布，确实从根本上造成了族群之间的权利不均衡。
五
英国、印度、马来西亚的
国家整合模式比较与国家整合效果差异
（一）英国、印度、马来西亚的国家整合模式比较
国家整合是一个在国家、社会与个体三层次联动展开的过程。国家层次的整合措施，直接影响社会层次和个体层次的措施选择。英国在国家层次选择了公民民族主义，拥护英国的政治教义，共同塑造国家统一的象征性符号，一起分享议会式民主；在社会层次自然走向多元文化主义政策，追求各民族各族群的地位平等；在个体层次则以充分实现个人权利为目标。印度在国家层次逐渐走向了以印度教为中心的文化民族主义；在社会层次的整合中，印度加强联邦政府的权力并力推印度语的主导地位，同时允许其他文化多元发展；在个体层次，印度个人的民事权利没有得到充分实现，政治权利存在不公平现象。马来西亚在国家层次选择了族群民族主义，将“马来人至上”写入宪法；在社会层次，以族群同化和排挤政策为主，逐步削弱非马来人的实力和影响；在个体层次，马来人与非马来人之间的权利极不平等。
本文将上述三国的国家整合过程归纳为三种国家整合模式：公民民族主义整合模式、文化民族主义整合模式与族群民族主义整合模式。公民民族主义整合模式一般在民族国家层面运用公民民族主义作为意识形态，在社会层面实施多元文化主义政策，在个体层面充分实现公民个人权利；文化民族主义整合模式一般在民族国家层面将主导民族或族群的意识形态确立为国家意识形态，在社会层面实施有限的多元文化主义政策，在个体层面限制个人权利充分发展；族群民族主义整合模式一般在民族国家层面树立主导族群的至上地位，在社会层面实施同化政策和排挤政策，在个体层面实施不平等的政策。
（二）英国、印度、马来西亚的国家整合效果差异
根据“世界价值观调查”（World Value Survey）关于国家认同的调查，本文挑选“国家自豪感”和“愿意为国家而战”这两个变量，对英国、印度和马来西亚三国的调查结果进行比较，发现差别较大：马来西亚的国家认同度最高，印度次之，英国的国家认同度最低。
在社会包容度上，以族群、宗教、语言、外来移民为变量，根据“世界价值观调查”（World Value Survey）调查的数据，发现三国人民在“与不同族群/宗教/语言/外来移民者为邻”这个问题的回答上差异很大：英国人的社会包容度最高，马来西亚次之，印度最低。
现在，可以通过表格展示国家整合模式与国家整合效果的区别：
结语
目前研究国家整合问题的学术文献基本认可汉斯﹒科恩(Hans Kohn) 关于国家整合所提出的“西方/公民民族主义模式”与“东方/族群民族主义模式”的二分法，并进一步认为公民民族主义国家整合模式优于族群民族主义国家整合模式。本文将国家整合模式分为三种，并在比较研究的基础上，修正了已有的主流研究结论。
本文以英国、印度、马来西亚为案例，对三种国家整合模式的整合进程进行了比较，发现：公民民族主义整合模式在国家层次运用公民民族主义作为意识形态，在社会层次选择多元文化主义政策，个体层次充分实现个人权利；文化民族主义整合模式在国家层次将主导民族或族群的意识形态确立为国家意识形态，在社会层次选择有限的多元文化主义政策，在个体层次限制个人权利充分发展；族群民族主义整合模式在国家层次确立主导族群的至上地位，在社会层次对其他族群采取同化与排挤政策，在个体层次，热衷实现主导族群的个人权利，导致不同族群之间的个人权利严重不平等。
三种国家整合模式的效果也有差异：在公民民族主义国家整合模式下，国家认同度非常低，而社会包容度非常高；在文化民族主义国家整合模式下，国家认同度不太高，社会包容度也非常低；族群民族主义国家整合模式下，国家的认同度非常高，但社会包容度不太高。比较而言就国家认同度来看，族群民族主义整合模式与文化民族主义整合模式的效果优于公民民族主义整合模式；就社会包容度来看，公民民族主义整合模式的效果优于其它两种模式。这一研究结果显示，三种国家整合模式各有利弊。究其原因：公民民族主义的国家整合模式通过实施民主、维护社会的自主性和实现个体的权利来换取公民对国家统一体的忠诚，结果社会的包容度增强了，但国家认同度提升缓慢。文化民族主义的国家整合模式与族群民族主义的国家整合模式通过树立大族群的主导地位、同化小族群、限制社会自主性来塑造国民对国家统一体的忠诚，结果国家认同度的确增强了，但国内社会矛盾不断积累，社会包容度降低，冲突增加。
来源：《世界民族》2020年第1期
作者：沈本秋（广州大学公共管理学院教授）
